居住證制度是戶籍制度改革的內(nèi)容之一，目前已在上海、深圳等城市實行。2010年5月27日國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)了國家發(fā)改委《關(guān)于2010年深化經(jīng)濟體制改革重點工作的意見》，這是首次在國務(wù)院文件中提出在全國范圍內(nèi)實行居住證制度。

 簡介

作為戶籍制度改革的內(nèi)容，居住證是中國一些城市借鑒發(fā)達國家“綠卡”制度進行的積極嘗試，為中國制定技術(shù)移民辦法，最終形成中國國家“綠卡”制度積累了有益經(jīng)驗。目前北京、上海、深圳、青島等城市為引進人才，都相繼出臺了工作居住證制度。持有居住證者，在工作、生活等方面可享受當(dāng)?shù)鼐用竦拇?。國?wù)院在2010年5月27日轉(zhuǎn)發(fā)了國家發(fā)改委《關(guān)于2010年深化經(jīng)濟體制改革重點工作的意見》，這是首次在國務(wù)院文件中提出在全國范圍內(nèi)實行居住證制度。

全國人大代表韓德云在今年全國人代會上，針對已經(jīng)實行居住證制度的十個城市政策不統(tǒng)一的問題，提出一旦居住證制度形成各地“自行其事”格局，將會影響新一輪戶籍制度改革的推進。他并建議，國務(wù)院應(yīng)盡快主導(dǎo)全國統(tǒng)一居住證門檻，為全面加快戶籍制度改革鋪路。目前實行居住證制度的城市有珠海、廣州、東莞、佛山、大連、太原、深圳、嘉興、慈溪、長春。

背景

從1984年開始實施的暫住證時代,那是取消戶籍制度之后人人自由遷徙的時代。在中華大地自由遷徙,這是很多人夢寐以求的,也是很多城市和地區(qū)在小心翼翼探索、一步一步靠近的過程。在深圳之前，上海、成都、昆明、沈陽早已經(jīng)進行了“居住證制度”的嘗試。該意見在“推進城鄉(xiāng)改革”部分提到，深化戶籍制度改革將加快落實放寬中小城市、小城鎮(zhèn)特別是縣城和中心鎮(zhèn)落戶條件的政策。進一步完善暫住人口登記制度，逐步在全國范圍內(nèi)實行居住證制度。

戶籍制度改革的上述措施，將由公安部、財政部、國土資源部、農(nóng)業(yè)部、人力資源和社會保障部負責(zé)。

戶籍改革在近年中央經(jīng)濟體制改革文件中均被提到，2009年只作出了推動流動人口服務(wù)和管理體制創(chuàng)新的原則要求，2008年則只提到允許符合條件的農(nóng)民在城市落戶，2007年提出探索建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記管理制度，2007年到2009年，戶籍制度改革牽頭單位均為公安部。

據(jù)重慶媒體報道，全國人大代表韓德云在今年全國人代會上，針對已經(jīng)實行居住證制度的十個城市政策不統(tǒng)一的問題，提出一旦居住證制度形成各地“自行其事”格局，將會影響新一輪戶籍制度改革的推進。他并建議，國務(wù)院應(yīng)盡快主導(dǎo)全國統(tǒng)一居住證門檻，為全面加快戶籍制度改革鋪路。

改革歷程

1954年，中國頒布實施第一部憲法，其中規(guī)定公民有“遷徙和居住的自由”。1955年6月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立經(jīng)常戶口登記制度的指示》，規(guī)定全國城市、集鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村都要建立戶口登記制度，開始統(tǒng)一全國城鄉(xiāng)的戶口登記工作。

1956年、1957年不到兩年的時間，國家連續(xù)頒發(fā)4個限制和控制農(nóng)民盲目流入城市的文件。

1958年1月，以《中華人民共和國戶口登記條例》為標(biāo)志，*開始對人口自由流動實行嚴格限制和*管制。第一次明確將城鄉(xiāng)居民區(qū)分為“農(nóng)業(yè)戶口”和“非農(nóng)業(yè)戶口”兩種不同戶籍。在事實上廢棄了1954年憲法關(guān)于遷徙自由的規(guī)定。

1975年，憲法正式取消了有關(guān)遷徙自由的規(guī)定，此后一直沒有恢復(fù)。

1984年10月，國務(wù)院發(fā)《關(guān)于農(nóng)民進入集鎮(zhèn)落戶問題的通知》允許農(nóng)民自理口糧進集鎮(zhèn)落戶。

1985年7月，公安部又頒布了《關(guān)于城鎮(zhèn)人口管理的暫行規(guī)定》，“農(nóng)轉(zhuǎn)非”內(nèi)部指標(biāo)定在每年萬分之二。同時，作為人口管理現(xiàn)代化基礎(chǔ)的居民身份證制度也在同樣的背景下由全國人大常委會于 1985年9月宣布實施。社會主義市場經(jīng)濟的逐步確立終于使戶籍制度做出了相應(yīng)的初級改革。

1997年6月，國務(wù)院批轉(zhuǎn)了公安部《小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革試點方案和關(guān)于完善農(nóng)村戶籍管理制度的意見》，明確規(guī)定：從農(nóng)村到小城鎮(zhèn)務(wù)工或者興辦第二、三產(chǎn)業(yè)的人員，小城鎮(zhèn)的機關(guān)、團體、企業(yè)和事業(yè)單位聘用的管理人員、專業(yè)技術(shù)人員，在小城鎮(zhèn)購買了商品房或者有合法自建房的居民，以及其共同居住的直系親屬，可以辦理城鎮(zhèn)常住戶口。

1998年7月，國務(wù)院批轉(zhuǎn)了公安部《關(guān)于解決當(dāng)前戶口管理工作中幾個突出問題的意見》，解決了新生嬰兒隨父落戶、夫妻分居、老人投靠子女以及在城市投資、興辦實業(yè)、購買商品房的公民及隨其共同居住的直系親屬，凡在城市有合法固定的住房、合法穩(wěn)定的職業(yè)或者生活來源，已居住一定年限并符合當(dāng)?shù)?有關(guān)規(guī)定的，可準(zhǔn)予在該城市落戶等幾個群眾反映強烈的問題。

2001年3月30日，國務(wù)院批轉(zhuǎn)了公安部《關(guān)于推進小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革的意見》，對辦理小城鎮(zhèn)常住戶口的人員，不再實行計劃指標(biāo)管理。2005年10月25日，公安部提出，正在抓緊研究進一步深化戶籍制度改革的意見，擬取消農(nóng)業(yè)、非農(nóng)業(yè)戶口的界限，探索建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記管理制度，同時，以具有合法固定住所作為落戶的基本條件，逐步放寬大中城市戶口遷移限制。

2008年則只提到允許符合條件的農(nóng)民在城市落戶

2009年只作出了推動流動人口服務(wù)和管理體制創(chuàng)新的原則要求

2010年1月31日，中央一號文件提出，深化戶籍制度改革，加快落實放寬中小城市、小城鎮(zhèn)特別是縣城和中心鎮(zhèn)落戶條件的政策，促進符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)落戶并享有與當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民同等的權(quán)益。

現(xiàn)狀

上海居住證

《持有〈上海市居住證〉人員申辦本市常住戶口試行辦法》實施細則于2009年6月17日出臺，這意味著上海新一輪戶籍制度改革即將正式實施，“滬漂一族”有了期盼。上海自2002年6月試行居住證制度以來，至今辦理人才類居住證的約有27萬人，符合此次申辦戶籍持證年限要求的約有3000人。

首批持證人員剛滿7年。

廣東居住證

2010年1月1日，廣東3000萬流動人員昨日起開始申領(lǐng)居住證。廣東省全省21個地級以上市均同步開展了廣東省居住證首發(fā)式活動，省推居辦有關(guān)負責(zé)人表示廣東將爭取今年居住證發(fā)放覆蓋率達90%。

居住證并不只是簡單地制卡和填寫信息，廣州市流動人口辦公室有關(guān)工作人員告訴記者，居住證上持有人的基本信息將要在全省甚至全國聯(lián)網(wǎng)互通，因此，廣州正在調(diào)試新的設(shè)備，制證工作至少需要7到10個工作日。

居住證的好處在于，第一，方便外來人口在不同城市間流動。在沒有一證通制度前，外來人員想要從廣州去深圳，就要重新登記辦證，手續(xù)比較繁瑣。“一證通”制度實施后，他們的證件和身份等資料在廣州和深圳都可以被承認。只要拿著居住證到當(dāng)?shù)夭翆?，就可以很快辦妥手續(xù)。第二，可更好地加強對外來人口的管理和服務(wù)。第三，居住證制度還是外來人員今后入戶廣東很好的預(yù)先準(zhǔn)備機制。廣東省將根據(jù)居住證辦理實際情況制定相應(yīng)的規(guī)定。

根據(jù)既定目標(biāo)，2010年內(nèi)廣東省全省流動人口和出租屋登記率達到95%以上，應(yīng)發(fā)證流動人口有效居住證持證率達90%以上。省綜治委將這一目標(biāo)納入綜治考評，實行“一票否決”。

省公安廳治安局局長鄭澤暉表示，居住證制度寓管理于服務(wù)之中。根據(jù)新制度“5年入學(xué)”政策，公安廳將為流動人口向各市爭取增加入學(xué)學(xué)位，各市是否增加學(xué)位可根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r決定。

對于居住證的辦理點，在珠三角地區(qū)將盡可能多地設(shè)置辦理點，流動人口除了在各派出所辦證外，也能在流動人口服務(wù)點辦理;在粵北山區(qū)等流動人口較少的地區(qū)，將選擇流動人口集中的地方設(shè)辦證點。

雖然全省21個地級市都舉行了廣東省居住證首發(fā)式，但部分城市的居住證正常發(fā)放工作還需時日。

東莞外來人口數(shù)量多，信息輸入設(shè)備的調(diào)試還未最后完成。不過，新莞人前往各鎮(zhèn)的警務(wù)區(qū)和新莞人服務(wù)站均可辦理居住證登記。

中山市限于暫住證信息系統(tǒng)不能與居住證信息系統(tǒng)對接，這些暫住證持有者的信息無法轉(zhuǎn)至居住證系統(tǒng)中。目前，中山正在加緊開發(fā)居住證系統(tǒng)。

對于深圳已在實施的居住證制度，省公安廳有關(guān)負責(zé)人表示，從昨日開始，深圳已經(jīng)停發(fā)深圳市居住證，轉(zhuǎn)而開始發(fā)放廣東統(tǒng)一的居住證。

深圳居住證

居住證分為《深圳市居住證》和《深圳市臨時居住證》。已滿16周歲并符合下列條件之一的人員發(fā)給《深圳市居住證》：

(一)、在深圳市從業(yè)，包括就業(yè)(含家政服務(wù))、投資興辦企業(yè)或者其他經(jīng)濟組織;

(二)、在深圳市內(nèi)擁有所居住房屋的產(chǎn)權(quán);(三)、符合深圳市有關(guān)辦理人才居住證、海外人才居住證條件;

(四)、在深圳市創(chuàng)業(yè)并具備相應(yīng)的技術(shù)或者資金條件或者在深圳市從事文化藝術(shù)創(chuàng)作;

已滿60周歲的非深圳市戶籍人員和在深圳市全日制辦學(xué)機構(gòu)中接受教育的非深圳市戶籍學(xué)生申辦居住證的，發(fā)給《深圳市居住證》。不符合(一)、(二)規(guī)定條件的非深圳市戶籍人員(即不在深圳從業(yè)，也沒有在深圳買房的非深戶人員)，發(fā)給《深圳市臨時居住證》。

前景

居住證制度仍然只是過渡階段的權(quán)宜之舉，因為它所標(biāo)志的，仍然是城市戶籍人口以及外來人口這兩大“陣營”，解決外來人口問題的根本出路則在于徹底的戶籍制度改革。

在一個充分流動的市場中，不同地區(qū)的要素報酬應(yīng)該逐步趨向均衡。換言之，如果可以觀察到不同地區(qū)同質(zhì)勞動力之間存在顯著的收入差異，則意味著因政府干預(yù)而導(dǎo)致的資源錯配客觀存在。而這正可以解釋為當(dāng)前中國所出現(xiàn)的城鄉(xiāng)及不同地區(qū)間收入差距不斷擴大的原因。 除去社會公平、社會穩(wěn)定的需要，以戶籍制度為基石的二元乃至多元結(jié)構(gòu)之不可維系，首先在于占中國人口絕大多數(shù)的農(nóng)村人口收入增長遲滯，已經(jīng)從根本上制約著中國經(jīng)濟由出口拉動、投資拉動向消費拉動的轉(zhuǎn)變。因為經(jīng)歷二十多年改革，除農(nóng)村人口非農(nóng)業(yè)化轉(zhuǎn)移外的“三農(nóng)”政策，在產(chǎn)業(yè)規(guī)律以及比較優(yōu)勢的雙重制約下，其所具有的增收潛能均已極其有限。

近年來全國范圍內(nèi)的大趨勢是，以具有合法固定住所作為落戶的基本條件，逐步放寬城市戶口的遷移限制。不過在這個過程中，類似北京、上海這樣的特大城市近乎必然地陷入政策悖論難以自拔：一方面，實現(xiàn)經(jīng)濟與社會協(xié)調(diào)發(fā)展，需要對二元結(jié)構(gòu)進行改革;另一方面，一旦戶籍制度有所松動，戶口“含金量”越高的地區(qū)，越可能面臨外來人口蜂擁而入。擺脫這一兩難困境絕非易事，因為除了考慮外來人口的強烈需求，還需要考慮以城市居民的變革意愿。從目前的情況來看，阻礙戶籍統(tǒng)一管理的障礙，主要來自地方政府對本地居民大量失業(yè)以及公共財政入不敷出的顧慮。風(fēng)物長宜放眼量。理論與實踐已經(jīng)證明，通過限制外來人口進入以維護本地居民就業(yè)、壓縮公共支出的做法，終究會因勞動力市場不完善而損及經(jīng)濟持續(xù)向上，就業(yè)崗位以及財稅收入亦將因此增長乏力。這就好比各個獨立經(jīng)濟體之間，全球化固然帶出種種沖擊，但是利弊權(quán)衡之下，封閉的、靜態(tài)的、低水平的穩(wěn)定，終究還是讓位于開放的、動態(tài)的、高水平的穩(wěn)定。

相關(guān)評論

作為戶籍制度改革的內(nèi)容之一，居住證制度已在一些城市實行。國務(wù)院5月27日轉(zhuǎn)發(fā)了國家發(fā)改委《關(guān)于2010年深化經(jīng)濟體制改革重點工作的意見》，這是首次在國務(wù)院文件中提出在全國范圍內(nèi)實行居住證制度。

當(dāng)前我國大城市與省會城市等戶籍人口數(shù)量膨大，這些城市面臨的公共品與不斷增長的人口之間的矛盾日益突出，在這種情形下，在大城市與較大城市實行一步到位的戶籍改革，將所有外來人口全部立即納入到戶籍人口當(dāng)中，顯然將令城市難以承擔(dān)。所以，國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)國家發(fā)改委《關(guān)于2010年深化經(jīng)濟體制改革重點工作的意見》提出，加快落實放寬中小城市、小城鎮(zhèn)特別是縣城和中心鎮(zhèn)落戶條件的政策，逐步在全國范圍內(nèi)實行居住證制度，是現(xiàn)階段相對更為現(xiàn)實可行的戶籍制度改革舉措。

筆者以為，在全國范圍內(nèi)實行居住證制度，首先應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一規(guī)定居住證登記與辦證收費標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)前已有部分城市實行了居住證制度，但是各地登記與辦證收費標(biāo)準(zhǔn)不一，如果相關(guān)收費標(biāo)準(zhǔn)定得過高，無疑會增加辦理居住證人員的負擔(dān)，導(dǎo)致部分城市政府將辦理居住證當(dāng)做謀取經(jīng)濟利益的一種手段，并影響與損害政府形象。

在全國范圍內(nèi)實行居住證制度，還應(yīng)適度降低居住證辦理門檻。當(dāng)前一些已經(jīng)實行了居住證制度的城市，將居住證辦理人口確定為各類高級人才，要求有較高的學(xué)歷與納稅條件等等，這就將不少長期在城市工作并具有一技之長的低學(xué)歷農(nóng)民工排除在居住證辦理人員之外。而適度降低居住證辦理門檻，將那些在城市工作與定居若干年限并具有一定技術(shù)專長的農(nóng)民工納入到居住證辦理人員行列當(dāng)中，則有利于這些長期為城市發(fā)展作出貢獻的農(nóng)民工盡快享受到城市的福利與保障。

另外，在全國范圍內(nèi)實行居住證制度，還應(yīng)賦予居住證辦理人員與戶籍人口同等待遇，并規(guī)定從居住證持有人員轉(zhuǎn)為戶籍人口的具體年限。如果居住證持有人員待遇優(yōu)于非居住證持有人員，而與戶籍人口待遇之間又存在較大差距，那就不但導(dǎo)致居住證持有人員所能享受的待遇有限，而且會進一步擴大已經(jīng)存在的城市人口在享受福利待遇上的等級，不利于促進平等實現(xiàn);另外，只有規(guī)定從居住證持有人員轉(zhuǎn)為戶籍人口的具體年限，才能讓更多的非戶籍人口看到希望，并因此而更加努力地為城市發(fā)展作出貢獻。