定義

由國家最高權力機關，通過法律的形式，把城市規(guī)劃的制定、目的、任務、方針、原則和各項工作要求加以規(guī)范化、使之成為具有高度權威的國家法律。城市規(guī)劃法是我國在城市規(guī)劃、城市建設和城市管理方面的第一部法律，是涉及城市建設和發(fā)展全局的一部基本法，它對于我們建設具有中國特色的社會主義現(xiàn)代化城市，不斷改善城市的投資環(huán)境和勞動、生活環(huán)境，具有重大的指導意義。城市規(guī)劃是為了確定城市的規(guī)模和發(fā)展方向，實現(xiàn)城市的經(jīng)濟和社會發(fā)展目標而制定的。它是城市建設的“龍頭”。規(guī)劃、建設、管理好城市，是城市政府的主要職責。為此，必須牢固地樹立城市規(guī)劃法律意識，嚴格依照《城市規(guī)劃法》進行規(guī)劃建設管理城市。

 內(nèi)容簡介

1989年12月26日第七屆全國人大第十一次常委會通過，自1990年4月1日起施行。自2008年1月1日《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》施行，《中華人民共和國城市規(guī)劃法》同時廢止。共6章46條。①制定本法的目的是為了確定城市規(guī)模和發(fā)展方向，實現(xiàn)城市的經(jīng)濟和社會發(fā)展目標，合理制定城市規(guī)劃和進行城市建設，適應社會主義現(xiàn)代化建設的需要。②國家實行嚴格控制大城市規(guī)模、合理發(fā)展中等城市和小城市的方針。③本法所稱城市指按行政建制設立的直轄市、市、鎮(zhèn)。所稱城市規(guī)劃區(qū)是指城市市區(qū)、近郊區(qū)以及城市行政區(qū)域內(nèi)實行規(guī)劃控制的區(qū)域。④城市規(guī)劃的編制依據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃和當?shù)刈匀画h(huán)境、資源條件、歷史情況、現(xiàn)狀特點，統(tǒng)籌兼顧，綜合部署。城市總體規(guī)劃與國土規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、江河流域規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃相協(xié)調(diào)。⑤城市規(guī)劃由國務院城市規(guī)劃行政主管部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府分別組織編制。編制城市規(guī)劃應當注意保護和改善城市生態(tài)環(huán)境，防止污染和其他公害，加強綠化建設，保護歷史文化遺產(chǎn)、傳統(tǒng)風貌、地方特色和自然景觀。城市規(guī)劃實行分級審批。⑥城市新區(qū)開發(fā)和舊區(qū)改造必須堅持統(tǒng)一規(guī)劃、合理布局、因地制宜、綜合開發(fā)、配套建設的原則。新區(qū)開發(fā)應當具備水資源、能源交通、防災等條件，并避開地下礦藏和地下文物古跡。⑦在城市規(guī)劃內(nèi)進行建設需要申請用地，必須持國家批準文件，由城市規(guī)劃部門核定其位置和界限，核發(fā)建設用地規(guī)劃許可證，向縣以上土地管理部門申請用地。⑧任何個人和單位必須服從根據(jù)規(guī)劃作出的調(diào)整用地決定。任何單位和個人不得占用道路、廣場、綠地、高壓供電走廊和壓占地下管線進行建設。不得破壞城市環(huán)境，影響城市規(guī)劃的實施。⑨在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)，未取得建設用地規(guī)劃許可證而取得建設用地批準文件占用土地的，批準文件無效。

文件

(1989年12月26日 中華人民共和國主席令第23號發(fā)布)

具體內(nèi)容

第一章 總 則

第一條 為了確定城市的規(guī)模和發(fā)展方向，實現(xiàn)城市的經(jīng)濟和社會發(fā)展目標，合理地制定城市規(guī)劃和進行城市建設，適應社會主義現(xiàn)代化建設的需要，制定本法。

第二條 制定和實施城市規(guī)劃，在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)進行建設，必須遵守本法。

第三條 本法所稱城市，是指國家按行政建制設立的直轄市、市、鎮(zhèn)。

本法所稱城市規(guī)劃區(qū)，是指城市市區(qū)、近郊區(qū)以及城市行政區(qū)域內(nèi)因城市建設和發(fā)展需要實行規(guī)劃控制的區(qū)域。城市規(guī)劃區(qū)的具體范圍，由城市人民政府在編制的城市總體規(guī)劃中劃定。

第四條 國家實行嚴格控制大城市規(guī)模、合理發(fā)展中等城市和小城市的方針，促進生產(chǎn)力和人口的合理布局。

大城市是指市區(qū)和近郊區(qū)非農(nóng)業(yè)人口五十萬以上的城市。

中等市是指市區(qū)和近郊區(qū)非農(nóng)業(yè)人口二十萬以上，不滿五十萬的城市。

小城市是指市區(qū)和近郊區(qū)非農(nóng)業(yè)人口不滿二十萬的城市。

第五條 城市規(guī)劃必須符合我國國情，正確處理近期建設和遠景發(fā)展的關系。在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)進行建設，必須堅持適用、經(jīng)濟的原則，貫徹勤儉建國的方針。

第六條 城市規(guī)劃的編制應當依據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃以及當?shù)氐淖匀画h(huán)境、資源條件、歷史情況、現(xiàn)狀特點、統(tǒng)籌兼顧、綜合部署。

城市規(guī)劃確定的城市基礎設施建設項目，應當按照國家基本建設程序的規(guī)定納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃，按計劃分步實施。

第七條 城市總體規(guī)劃應當和國土規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、江河流域規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃相協(xié)調(diào)。

第八條 國家鼓勵城市規(guī)劃科學技術研究，推廣先進技術，提高城市規(guī)劃科學技術水平。

第九條 國務院城市規(guī)劃行政主管部門主管全國的城市規(guī)劃工作。縣級以上地方人民政府城市規(guī)劃行政主管部門主管本行政區(qū)域內(nèi)的城市規(guī)劃工作。

第十條 任何單位和個人都有遵守城市規(guī)劃的義務，并有權對違反城市規(guī)劃的行為進行檢舉和控告。

第二章 城市規(guī)劃的制定

第十一條 國務院城市規(guī)劃行政主管部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府應當分別組織編制全國和省、自治區(qū)、直轄市的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，用以指導城市規(guī)劃的編制。

第十二條 城市人民政府負責組織編制城市規(guī)劃?？h級人民政府所在地鎮(zhèn)的城市規(guī)劃，由縣級人民政府負責組織編制。

第十三條 編制城市規(guī)劃必須從實際出發(fā)，科學預測城市遠景發(fā)展的需要;應當使城市的發(fā)展規(guī)模、各項建設標準、定額指標、開發(fā)程序同國家和地方的經(jīng)濟技術發(fā)展水平相適應。

第十四條 編制城市規(guī)劃應當注意保護和改善城市生態(tài)環(huán)境，防止污染和其他公害，加強城市綠化建設和市容環(huán)境衛(wèi)生建設，保護歷史文化遺產(chǎn)、城市傳統(tǒng)風貌、地方特色和自然景觀。

編制民族自治地方的城市規(guī)劃，應當注意保持民族傳統(tǒng)和地方特色。

第十五條 編制城市規(guī)劃應當貫徹有利生產(chǎn)、方便生活、促進流通、繁榮經(jīng)濟、促進科學技術文化教育事業(yè)的原則。編制城市規(guī)劃應當符合城市防火、防爆、抗震、防洪、防泥石流和治安、交通管理、人民防空建設等要求;在可能發(fā)生強烈地震和嚴重洪水災害的地區(qū)，必須在規(guī)劃中采取相應的抗震、防洪措施。

第十六條 編制城市規(guī)劃應當貫徹合理用地、節(jié)約用地的原則。

第十七條 編制城市規(guī)劃應當具備勘察、測量及其他必要的基礎資料。

第十八條 編制城市規(guī)劃一般分總體規(guī)劃和詳細規(guī)劃兩個階段進行。大城市、中等城市為了進一步控制和確定不同地段的土地用途、范圍和容量，協(xié)調(diào)各項基礎設施和公共設施的建設，在總體規(guī)劃基礎上，可以編制分區(qū)規(guī)劃。

第十九條 城市總體規(guī)劃應當包括：城市的性質(zhì)、發(fā)展目標和發(fā)展規(guī)模，城市主要建設標準和定額指標，城市建設用地布局、功能分區(qū)和各項建設的總體部署，城市綜合交通體系和河湖、綠地系統(tǒng)，各項專業(yè)規(guī)劃，近期建設規(guī)劃。設市城市和縣級人民政府所在地鎮(zhèn)的總體規(guī)劃，應當包括市或者縣的行政區(qū)域的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃。

第二十條 城市詳細規(guī)劃應當在城市總體規(guī)劃或者分區(qū)規(guī)劃的基礎上，對城市近期建設區(qū)域內(nèi)各項建設作出具體的規(guī)劃。

城市詳細規(guī)劃應當包括：規(guī)劃地段各項的具體用地范圍，建筑密度和高度等控制指標，總平面布置、工程管線綜合規(guī)劃和豎向規(guī)劃。

第二十一條 城市規(guī)劃實行分級審批。

直轄市的城市總體規(guī)劃，由直轄市人民政府報國務院審批。

省和自治區(qū)人民政府所在地城市、城市人口在一百萬以上的城市及國務院指定的其他城市的總體規(guī)劃，由省、自治區(qū)人民政府審查同意后，報國務院審批。

本條第二款和第三款規(guī)定以外的設市城市和縣級人民政府所在地鎮(zhèn)的總體規(guī)劃，報省、自治區(qū)、直轄市人民政府審批，其中市管轄的縣級人民政府所在地鎮(zhèn)的總體規(guī)劃，報市人民政府審批。

前款規(guī)定以外的其他建制鎮(zhèn)的總體規(guī)劃，報縣級人民政府審批。

城市人民政府和縣級人民政府在向上級人民政府報請審批城市總體規(guī)劃前，須經(jīng)同級人民代表大會或者其常務委員會審查同意。

城市分區(qū)規(guī)劃由城市人民政府審批。

城市詳細規(guī)劃由城市人民政府審批;編制分區(qū)規(guī)劃的城市的詳細規(guī)劃，除重要的詳細規(guī)劃由城市人民政府審批外，由城市人民政府城市規(guī)劃行政主管部門審批。

第二十二條 城市人民政府可以根據(jù)城市經(jīng)濟和社會發(fā)展需要，對城市總體規(guī)劃進行局部調(diào)整，報同級人民代表大會常務委員會和原批準機關備案;但涉及城市性質(zhì)、規(guī)模、發(fā)展方向和總體布局重大變更的，須經(jīng)同級人民代表大會或者其常務委員會審查同意后報原批準機關審批。

第三章 城市新區(qū)開發(fā)和舊區(qū)改建

第二十三條 城市新區(qū)開發(fā)和舊區(qū)改建必須堅持統(tǒng)一規(guī)劃、合理布局、因地制宜、綜合開發(fā)、配套建設的原則。各項建設工程的選址、定點，不得妨礙城市的發(fā)展，危害城市的安全，污染和破壞城市環(huán)境，影響城市各項功能的協(xié)調(diào)。

第二十四條 城市新建鐵路編組站、鐵路貨運干線、過境公路、機場和重要軍事設施等應當避開市區(qū)。

港口建設應當兼顧城市岸線的合理分配和利用，保障城市生活岸線用地。

第二十五條 城市新區(qū)開發(fā)應當具備水資源、能源、交通、防災等建設條件，并應當避開地下礦藏、地下文物古跡。

第二十六條 城市新區(qū)開發(fā)應當合理利用城市現(xiàn)有設施。

第二十七條 城市舊區(qū)改建應當遵循加強維護、合理利用、調(diào)整布局、逐布改善的原則，統(tǒng)一規(guī)劃，分期實施，并逐步改善居住和交通運輸條件，加強基礎設施和公共設施建設，提高城市的綜合功能。

第四章 城市規(guī)劃的實施

第二十八條 城市規(guī)劃經(jīng)批準后，城市人民政府應當公布。

第二十九條 城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的土地利用和各項建設必須符合城市規(guī)劃，服從規(guī)劃管理。

第三十條 城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的建設工程的選址和布局必須符合城市規(guī)劃。設計任務書報請批準時，必須附有城市規(guī)劃行政主管部門的選址意見書。

第三十一條 在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)進行建設需要申請用地的，必須持國家批準建設項目的有關文件，向城市規(guī)劃行政主管部門申請定點，由城市規(guī)劃行政主管部門核定其用地位置和界限，提供規(guī)劃設計條件，核發(fā)建設用地規(guī)劃許可證。建設單位或者個人在領取建設用地規(guī)劃許可證后，方可向縣級以上地方人民政府土地管理部門申請用地，經(jīng)縣級以上人民政府審查批準后，由土地管理部門劃撥土地。

第三十二條 在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)新建、擴建和改建建筑物、構筑物、道路、管線和其他工程設施，必須持有關批準文件向城市規(guī)劃行政主管部門出申請，由城市規(guī)劃行政主管部門根據(jù)城市規(guī)劃提出的規(guī)劃設計要求，核發(fā)建設工程規(guī)劃許可證件。建設單位或者個人在取得工程規(guī)劃許可證件和其他有關批準文件后，方可申請辦理開工手續(xù)。

第三十三條 在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)進行臨時建設，必須在批準的使用期限內(nèi)拆除。臨時建設和臨時用地的具體規(guī)劃管理辦法由省、自治區(qū)、直轄市人民政府制定。禁止在批準臨時使用的土地上建設永久性建筑物、構筑物和其他設施。

第三十四條 任何單位和個人必須服從城市人民政府根據(jù)城市規(guī)劃作出的調(diào)整用地決定。

第三十五條 任何單位和個人不得占用道路、廣場、綠地、高壓供電走廊和壓占地下管線進行建設。

第三十六條 在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)進行挖取砂石、土方等活動，須經(jīng)有關主管部門批準，不得破壞城市環(huán)境，影響城市規(guī)劃的實施。

第三十七條 城市規(guī)劃行政主管部門有權對城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的建設工程是否符合規(guī)劃要求進行檢查。被檢查者應當如實提供情況和必要的資料，檢查者有責任為被檢查者保守技術秘密和業(yè)務秘密。

第三十八條 城市規(guī)劃行政主管部門可以參加城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)重要建設工程的竣工驗收。城市規(guī)劃區(qū)的建設工程，建設單位應當在竣工驗收后六個月內(nèi)向城市規(guī)劃行政主管部門報送有關竣工資料。

第五章 法律責任

第三十九條 在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)，未取得建設用地規(guī)劃許可證而取得建設用地批準文件、占用土地的，批準文件無效，占用的土地由縣級以上人民政府責令退回。

第四十條 在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)，未取得建設工程規(guī)劃許可證件或者違反建設工程規(guī)劃許可證件的規(guī)定進行建設，嚴重影響城市規(guī)劃的，由縣級以上地方人民政府城市規(guī)劃行政主管部門責令停止建設，限期拆除或者沒收違法建筑物、構筑物或者其他設施;影響城市規(guī)劃，尚可采取改正措施的，由縣級以上地方人民政府城市規(guī)劃行政主管部門責令限期改正，并處罰款。

第四十一條 對未取得建設工程規(guī)劃許可證件或者違反建設工程規(guī)劃許可證件的規(guī)定進行建設的單位的有關責任人員，可以由其所在單位或者上級主管機關給予行政處分。

第四十二條 當事人對行政處罰決定不服的，可以在接到處罰通知之日起十五日內(nèi)，向作出處罰決定的機關的上一級機關申請復議;對復議決定不服的，可以在接到復議決定之日起十五日內(nèi)，向人民法院起訴。當事人也可以在接到處罰通知之日起十五日內(nèi)，直接向人民法院起訴。當事人逾期不申請復議、也不向人民法院起訴、又不履行處罰決定的，由作出處罰決定的機關申請人民法院強制執(zhí)行。

第四十三條 城市規(guī)劃行政主管部門工作人員玩忽職守、濫用職權、徇私舞弊的，由其所在單位或者上級主管機關給予行政處分;構成犯罪的，依法追究刑事責任。

第六章 附 則

第四十四條 未設鎮(zhèn)建制的工礦區(qū)的居民點，參照本法執(zhí)行。

第四十五條 國務院城市規(guī)劃行政主管部門根據(jù)本法制定實施條例，報國務院批準后施行。省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會常務委員會可以根據(jù)本法制定實施辦法。

第四十六條 本法自1990年4月1日起施行，國務院發(fā)布的《城市規(guī)劃條例》同時廢止。

制定《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的重要意義

改革開放以來，特別是近20年來，隨著計劃經(jīng)濟體制向社會主義市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)變，我國的城鄉(xiāng)發(fā)展建設發(fā)生了深刻的變化，城鎮(zhèn)化呈現(xiàn)出新的特點。

一是我國的城鎮(zhèn)化水平大大提高。城鎮(zhèn)化率由1978年的17.9%，上升到2006年的43.9%.城市數(shù)量和規(guī)模迅速增加，一些地區(qū)形成了聯(lián)系緊密的城市群。1978-2006年，全國城市總數(shù)由193年增加到656個。城市等級規(guī)模也發(fā)生了巨大變化，其中，城市人口在50萬以上的大城市從40個增加到140個，中等城市從60個增加到230個，小城市從93個發(fā)展到286個。從城市發(fā)展的趨勢看，呈現(xiàn)出城市區(qū)域化和區(qū)域城市化。一些地方出現(xiàn)了聯(lián)系緊密的城市群，如我國的“長三角”、“珠三角”、“京津冀”等城市密集地區(qū)，其經(jīng)濟社會影響力日益增強。

二是國家投資體制、財稅體制以及土地使用制度等發(fā)生了根本性的變化。由改革開放初期，我國城市建設基本上由政府主導的一元化投資體制，向現(xiàn)階段政府、社會多方參與的多元化投資體制轉(zhuǎn)變。土地使用制度由單一的政府劃撥方式，向土地出讓方式(招、拍、掛)占主體的有償使用方式轉(zhuǎn)變。加上中央政府、地方政府財稅體制改革等，都對城鄉(xiāng)規(guī)劃體制產(chǎn)生了重大影響。

三是小城鎮(zhèn)發(fā)展呈現(xiàn)新局面，建制鎮(zhèn)內(nèi)涵發(fā)生了本質(zhì)變化。1978年我國僅有建制鎮(zhèn)2173個。這些鎮(zhèn)以縣城鎮(zhèn)和工礦城鎮(zhèn)為主，其經(jīng)濟社會結構和小城市相似，與周圍農(nóng)村的經(jīng)濟社會聯(lián)系相對較弱。到2006年，建制鎮(zhèn)數(shù)量已達17645個，新增的建制鎮(zhèn)大多由原鄉(xiāng)建制發(fā)展而來，是一定區(qū)域農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的中心，并正在發(fā)展成為以為農(nóng)業(yè)服務、商貿(mào)旅游、工礦開發(fā)等多種產(chǎn)業(yè)為依托的、各具特色的新型小城鎮(zhèn)，并在事實上構成了具有中國特色的城鎮(zhèn)化的重要組成部分。這種地位和作用是一般意義上的城市或者農(nóng)村所無法替代的。

四是流動人口數(shù)量龐大。我國目前進入城鎮(zhèn)務工的農(nóng)民已超過1億人。由于戶籍和土地制度等原因，其絕大多數(shù)戶口在農(nóng)村，工作生活在城鎮(zhèn)，即在保留農(nóng)村宅基地和承包經(jīng)營土地的前提下進城務工，各種待遇與市民相差較大，而形成了一種具有中國特色的、有學者稱之為“準城鎮(zhèn)化”的現(xiàn)象。

目前，我國的經(jīng)濟社會發(fā)展水平總體上已到了以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段。黨的十六屆三中全會提出的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，完善社會主義市場經(jīng)濟體制，黨的十六屆五中全會提出的建設社會主義新農(nóng)村等重大戰(zhàn)略，就是從社會主義現(xiàn)代化建設的全局出發(fā)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展。要堅持把解決好“三農(nóng)”問題作為重中之重，實行工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村，推進社會主義新農(nóng)村建設，促進城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。

1989年全國人大常委會頒布了《中華人民共和國城市規(guī)劃法》(以下簡稱《城市規(guī)劃法》)，1993年國務院頒布了《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設管理條例》，標志著我國城鄉(xiāng)規(guī)劃工作已進入了法制化軌道，形成了依法進行城鄉(xiāng)規(guī)劃的制定和實施管理的基本制度。這對于加強城市、村莊和集鎮(zhèn)的規(guī)劃、建設與管理，遏制城市和鄉(xiāng)村無序建設、破壞生態(tài)環(huán)境等問題，促進城鄉(xiāng)健康協(xié)調(diào)發(fā)展，發(fā)揮了重要作用。但是，近年來，隨著城鎮(zhèn)化進程的加快和社會主義市場經(jīng)濟體系的逐步建立，城鄉(xiāng)規(guī)劃作為保障城鎮(zhèn)化健康有序發(fā)展的重要公共政策，其原有的管理體制、機制遇到了一些新的問題，原有法律制度已不能完全適應形勢發(fā)展的需要。

第一，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展和城鎮(zhèn)化進程的加快，城鄉(xiāng)之間的聯(lián)系日益緊密，特別是在城市所在區(qū)域的經(jīng)濟社會發(fā)展中，城市和鄉(xiāng)村的發(fā)展日益交融，互為影響，但原有規(guī)劃管理制度是建立在城鄉(xiāng)二元結構基礎上的，就城市論城市，就鄉(xiāng)村論鄉(xiāng)村，這種規(guī)劃制定與實施模式已經(jīng)不適應城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的需要，影響了城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)健康發(fā)展，也帶來了嚴重的經(jīng)濟和社會問題。

第二，原有城市規(guī)劃僅考慮單個城市的發(fā)展，沒有從更廣泛的范圍內(nèi)統(tǒng)籌考慮城市之間的協(xié)調(diào)發(fā)展和城鎮(zhèn)體系布局的優(yōu)化，從而出現(xiàn)區(qū)域性基礎設施重復建設，導致資源的浪費和城鎮(zhèn)體系布局的不當。

第三，一些地方出現(xiàn)了盲目擴大城市規(guī)模，圈占土地，搞不切實際的“形象工程”、“政績工程”，不重視資源保護的現(xiàn)象。規(guī)劃的制定和實施過程中缺乏充分的社會參與和專家論證，對行政權力缺乏必要的制約，一些地方政府隨意變更規(guī)劃，甚至無視規(guī)劃進行建設活動。這些現(xiàn)象反映了在城鄉(xiāng)建設發(fā)展的指導思想上出現(xiàn)了偏差。

第四，鄉(xiāng)和村莊規(guī)劃管理薄弱，村莊建設散亂，既浪費了土地資源，又破壞了人居環(huán)境。部分鄉(xiāng)、村莊沒有規(guī)劃，一些鄉(xiāng)規(guī)劃、村莊規(guī)劃盲目模仿城市規(guī)劃，沒有體現(xiàn)農(nóng)村特點，難以滿足農(nóng)民生活和農(nóng)村發(fā)展的需要，無法真正實施。

第五，原有的《城市規(guī)劃法》和《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設管理條例》中的規(guī)劃實施制度已經(jīng)不能適應土地使用制度改革和國家投資體制改革的需要，亟須進行調(diào)整。如，隨著國有土地使用權的取得方式由主要通過劃撥方式取得向主要通過出讓方式取得的轉(zhuǎn)變，建設用地規(guī)劃許可證的發(fā)放環(huán)節(jié)和程序也需要進行相應調(diào)整。

第六，原有的《城市規(guī)劃法》和《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設管理條例》中的法律責任過于原則，對有關行政主管部門違法行為未設定相應的法律責任，對違法行為的處罰力度不夠，對違章建筑的處理未作界定，執(zhí)法機關自由裁量權過大，現(xiàn)實中以罰代拆現(xiàn)象嚴重，違法建設行為屢禁不止。

城鎮(zhèn)化發(fā)展是一個長期的歷史過程。城鄉(xiāng)規(guī)劃法律制度應與時俱進，根據(jù)不同發(fā)展階段的特點制定相應的規(guī)則。當前我國社會經(jīng)濟體制和城鎮(zhèn)化發(fā)展的特點及出現(xiàn)的問題，迫切需要對現(xiàn)行的城鄉(xiāng)規(guī)劃法律制度加以完善。

一是要落實科學發(fā)展觀，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系。合理把握城鎮(zhèn)化進度，貫徹“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市支持農(nóng)村”和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的方針，并在空間資源的配置、發(fā)展目標的協(xié)調(diào)、城鎮(zhèn)基礎設施向鄉(xiāng)村延伸等方面發(fā)揮城市對鄉(xiāng)村的輻射帶動作用，通過立法，打破傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元結構發(fā)展模式，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系。

二是要提高城鄉(xiāng)規(guī)劃制定的科學性，保障規(guī)劃實施的嚴肅性。要把全面建設小康社會的目標和落實科學發(fā)展觀、構建社會主義和諧社會以及社會主義新農(nóng)村建設等要求作為城鄉(xiāng)規(guī)劃建設的指導思想;按照“政府組織、專家領銜、部門合作、公眾參與、科學決策”的要求，改進規(guī)劃編制工作方式，提高規(guī)劃編制的質(zhì)量與水平;要健全規(guī)劃決策機制，完善決策程序，加強規(guī)劃的審查和審批;要加強對城鄉(xiāng)規(guī)劃的行業(yè)管理和建設，嚴格管理規(guī)劃編制機構，實行注冊規(guī)劃師制度，規(guī)范規(guī)劃編制單位和人員的行為;加大公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的力度，進一步加強和完善地方人民代表大會及其常務委員會對規(guī)劃編制、實施的監(jiān)督，保障城鄉(xiāng)規(guī)劃的全面、有效實施。

三是要明確城鄉(xiāng)規(guī)劃的強制性內(nèi)容，保障社會和公共利益。針對我國城鎮(zhèn)化快速發(fā)展過程中的特點，城鄉(xiāng)規(guī)劃編制和管理的重點，應由確定開發(fā)建設項目轉(zhuǎn)變?yōu)閷Ω黝愘Y源節(jié)約利用和對公共利益的有效保護以及引導公共財政投入到重要的基礎設施和公共服務設施上。把綠地、自然與歷史文化資源、水系、環(huán)境保護、主要基礎設施和公共服務設施、防災減災等規(guī)劃內(nèi)容作為強制性規(guī)定，不得隨意修改和調(diào)整。同時，城鄉(xiāng)規(guī)劃應堅持以人為本的原則，以建設和諧社會為目標，維護社會公平，保障公共安全。城鄉(xiāng)空間布局和建設應在保護公共利益的前提下，尊重和保護群眾的合法權益，防止大拆大建，解決好關系群眾切實利益的人居環(huán)境問題，不斷提高人民群眾的生活質(zhì)量。

四是要建立事權統(tǒng)一的規(guī)劃行政管理體制，保障規(guī)劃的全面實施。明確各級政府在組織編制和審批城鄉(xiāng)規(guī)劃、實施城鄉(xiāng)規(guī)劃方面的權力和責任，各級政府應依法行使各自的規(guī)劃管理權、監(jiān)督權。通過不同層級政府規(guī)劃事權的劃分，形成強有力的規(guī)劃行政管理體制，保證城鄉(xiāng)規(guī)劃的有效實施。

制定出臺《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》(以下簡稱《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》)是從我國國情和各地實際出發(fā)，以多年的城市和鄉(xiāng)村規(guī)劃工作實踐經(jīng)驗為基礎，借鑒國外規(guī)劃立法經(jīng)驗，進一步強化城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的具體體現(xiàn)。它的出臺，對于提高我國城鄉(xiāng)規(guī)劃的科學性、嚴肅性、權威性，加強城鄉(xiāng)規(guī)劃監(jiān)管，協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)科學合理布局，保護自然資源和歷史文化遺產(chǎn)，保護和改善人居環(huán)境，促進我國經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展具有長遠的重要意義。定義

由國家最高權力機關，通過法律的形式，把城市規(guī)劃的制定、目的、任務、方針、原則和各項工作要求加以規(guī)范化、使之成為具有高度權威的國家法律。城市規(guī)劃法是我國在城市規(guī)劃、城市建設和城市管理方面的第一部法律，是涉及城市建設和發(fā)展全局的一部基本法，它對于我們建設具有中國特色的社會主義現(xiàn)代化城市，不斷改善城市的投資環(huán)境和勞動、生活環(huán)境，具有重大的指導意義。城市規(guī)劃是為了確定城市的規(guī)模和發(fā)展方向，實現(xiàn)城市的經(jīng)濟和社會發(fā)展目標而制定的。它是城市建設的“龍頭”。規(guī)劃、建設、管理好城市，是城市政府的主要職責。為此，必須牢固地樹立城市規(guī)劃法律意識，嚴格依照《城市規(guī)劃法》進行規(guī)劃建設管理城市。

內(nèi)容簡介

1989年12月26日第七屆全國人大第十一次常委會通過，自1990年4月1日起施行。自2008年1月1日《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》施行，《中華人民共和國城市規(guī)劃法》同時廢止。共6章46條。①制定本法的目的是為了確定城市規(guī)模和發(fā)展方向，實現(xiàn)城市的經(jīng)濟和社會發(fā)展目標，合理制定城市規(guī)劃和進行城市建設，適應社會主義現(xiàn)代化建設的需要。②國家實行嚴格控制大城市規(guī)模、合理發(fā)展中等城市和小城市的方針。③本法所稱城市指按行政建制設立的直轄市、市、鎮(zhèn)。所稱城市規(guī)劃區(qū)是指城市市區(qū)、近郊區(qū)以及城市行政區(qū)域內(nèi)實行規(guī)劃控制的區(qū)域。④城市規(guī)劃的編制依據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃和當?shù)刈匀画h(huán)境、資源條件、歷史情況、現(xiàn)狀特點，統(tǒng)籌兼顧，綜合部署。城市總體規(guī)劃與國土規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、江河流域規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃相協(xié)調(diào)。⑤城市規(guī)劃由國務院城市規(guī)劃行政主管部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府分別組織編制。編制城市規(guī)劃應當注意保護和改善城市生態(tài)環(huán)境，防止污染和其他公害，加強綠化建設，保護歷史文化遺產(chǎn)、傳統(tǒng)風貌、地方特色和自然景觀。城市規(guī)劃實行分級審批。⑥城市新區(qū)開發(fā)和舊區(qū)改造必須堅持統(tǒng)一規(guī)劃、合理布局、因地制宜、綜合開發(fā)、配套建設的原則。新區(qū)開發(fā)應當具備水資源、能源交通、防災等條件，并避開地下礦藏和地下文物古跡。⑦在城市規(guī)劃內(nèi)進行建設需要申請用地，必須持國家批準文件，由城市規(guī)劃部門核定其位置和界限，核發(fā)建設用地規(guī)劃許可證，向縣以上土地管理部門申請用地。⑧任何個人和單位必須服從根據(jù)規(guī)劃作出的調(diào)整用地決定。任何單位和個人不得占用道路、廣場、綠地、高壓供電走廊和壓占地下管線進行建設。不得破壞城市環(huán)境，影響城市規(guī)劃的實施。⑨在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)，未取得建設用地規(guī)劃許可證而取得建設用地批準文件占用土地的，批準文件無效。

文件

(1989年12月26日 中華人民共和國主席令第23號發(fā)布)

具體內(nèi)容

第一章 總 則

第一條 為了確定城市的規(guī)模和發(fā)展方向，實現(xiàn)城市的經(jīng)濟和社會發(fā)展目標，合理地制定城市規(guī)劃和進行城市建設，適應社會主義現(xiàn)代化建設的需要，制定本法。

第二條 制定和實施城市規(guī)劃，在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)進行建設，必須遵守本法。

第三條 本法所稱城市，是指國家按行政建制設立的直轄市、市、鎮(zhèn)。

本法所稱城市規(guī)劃區(qū)，是指城市市區(qū)、近郊區(qū)以及城市行政區(qū)域內(nèi)因城市建設和發(fā)展需要實行規(guī)劃控制的區(qū)域。城市規(guī)劃區(qū)的具體范圍，由城市人民政府在編制的城市總體規(guī)劃中劃定。

第四條 國家實行嚴格控制大城市規(guī)模、合理發(fā)展中等城市和小城市的方針，促進生產(chǎn)力和人口的合理布局。

大城市是指市區(qū)和近郊區(qū)非農(nóng)業(yè)人口五十萬以上的城市。

中等市是指市區(qū)和近郊區(qū)非農(nóng)業(yè)人口二十萬以上，不滿五十萬的城市。

小城市是指市區(qū)和近郊區(qū)非農(nóng)業(yè)人口不滿二十萬的城市。

第五條 城市規(guī)劃必須符合我國國情，正確處理近期建設和遠景發(fā)展的關系。在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)進行建設，必須堅持適用、經(jīng)濟的原則，貫徹勤儉建國的方針。

第六條 城市規(guī)劃的編制應當依據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃以及當?shù)氐淖匀画h(huán)境、資源條件、歷史情況、現(xiàn)狀特點、統(tǒng)籌兼顧、綜合部署。

城市規(guī)劃確定的城市基礎設施建設項目，應當按照國家基本建設程序的規(guī)定納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃，按計劃分步實施。

第七條 城市總體規(guī)劃應當和國土規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、江河流域規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃相協(xié)調(diào)。

第八條 國家鼓勵城市規(guī)劃科學技術研究，推廣先進技術，提高城市規(guī)劃科學技術水平。

第九條 國務院城市規(guī)劃行政主管部門主管全國的城市規(guī)劃工作?？h級以上地方人民政府城市規(guī)劃行政主管部門主管本行政區(qū)域內(nèi)的城市規(guī)劃工作。

第十條 任何單位和個人都有遵守城市規(guī)劃的義務，并有權對違反城市規(guī)劃的行為進行檢舉和控告。

第二章 城市規(guī)劃的制定

第十一條 國務院城市規(guī)劃行政主管部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府應當分別組織編制全國和省、自治區(qū)、直轄市的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，用以指導城市規(guī)劃的編制。

第十二條 城市人民政府負責組織編制城市規(guī)劃?？h級人民政府所在地鎮(zhèn)的城市規(guī)劃，由縣級人民政府負責組織編制。

第十三條 編制城市規(guī)劃必須從實際出發(fā)，科學預測城市遠景發(fā)展的需要;應當使城市的發(fā)展規(guī)模、各項建設標準、定額指標、開發(fā)程序同國家和地方的經(jīng)濟技術發(fā)展水平相適應。

第十四條 編制城市規(guī)劃應當注意保護和改善城市生態(tài)環(huán)境，防止污染和其他公害，加強城市綠化建設和市容環(huán)境衛(wèi)生建設，保護歷史文化遺產(chǎn)、城市傳統(tǒng)風貌、地方特色和自然景觀。

編制民族自治地方的城市規(guī)劃，應當注意保持民族傳統(tǒng)和地方特色。

第十五條 編制城市規(guī)劃應當貫徹有利生產(chǎn)、方便生活、促進流通、繁榮經(jīng)濟、促進科學技術文化教育事業(yè)的原則。編制城市規(guī)劃應當符合城市防火、防爆、抗震、防洪、防泥石流和治安、交通管理、人民防空建設等要求;在可能發(fā)生強烈地震和嚴重洪水災害的地區(qū)，必須在規(guī)劃中采取相應的抗震、防洪措施。

第十六條 編制城市規(guī)劃應當貫徹合理用地、節(jié)約用地的原則。

第十七條 編制城市規(guī)劃應當具備勘察、測量及其他必要的基礎資料。

第十八條 編制城市規(guī)劃一般分總體規(guī)劃和詳細規(guī)劃兩個階段進行。大城市、中等城市為了進一步控制和確定不同地段的土地用途、范圍和容量，協(xié)調(diào)各項基礎設施和公共設施的建設，在總體規(guī)劃基礎上，可以編制分區(qū)規(guī)劃。

第十九條 城市總體規(guī)劃應當包括：城市的性質(zhì)、發(fā)展目標和發(fā)展規(guī)模，城市主要建設標準和定額指標，城市建設用地布局、功能分區(qū)和各項建設的總體部署，城市綜合交通體系和河湖、綠地系統(tǒng)，各項專業(yè)規(guī)劃，近期建設規(guī)劃。設市城市和縣級人民政府所在地鎮(zhèn)的總體規(guī)劃，應當包括市或者縣的行政區(qū)域的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃。

第二十條 城市詳細規(guī)劃應當在城市總體規(guī)劃或者分區(qū)規(guī)劃的基礎上，對城市近期建設區(qū)域內(nèi)各項建設作出具體的規(guī)劃。

城市詳細規(guī)劃應當包括：規(guī)劃地段各項的具體用地范圍，建筑密度和高度等控制指標，總平面布置、工程管線綜合規(guī)劃和豎向規(guī)劃。

第二十一條 城市規(guī)劃實行分級審批。

直轄市的城市總體規(guī)劃，由直轄市人民政府報國務院審批。

省和自治區(qū)人民政府所在地城市、城市人口在一百萬以上的城市及國務院指定的其他城市的總體規(guī)劃，由省、自治區(qū)人民政府審查同意后，報國務院審批。

本條第二款和第三款規(guī)定以外的設市城市和縣級人民政府所在地鎮(zhèn)的總體規(guī)劃，報省、自治區(qū)、直轄市人民政府審批，其中市管轄的縣級人民政府所在地鎮(zhèn)的總體規(guī)劃，報市人民政府審批。

前款規(guī)定以外的其他建制鎮(zhèn)的總體規(guī)劃，報縣級人民政府審批。

城市人民政府和縣級人民政府在向上級人民政府報請審批城市總體規(guī)劃前，須經(jīng)同級人民代表大會或者其常務委員會審查同意。

城市分區(qū)規(guī)劃由城市人民政府審批。

城市詳細規(guī)劃由城市人民政府審批;編制分區(qū)規(guī)劃的城市的詳細規(guī)劃，除重要的詳細規(guī)劃由城市人民政府審批外，由城市人民政府城市規(guī)劃行政主管部門審批。

第二十二條 城市人民政府可以根據(jù)城市經(jīng)濟和社會發(fā)展需要，對城市總體規(guī)劃進行局部調(diào)整，報同級人民代表大會常務委員會和原批準機關備案;但涉及城市性質(zhì)、規(guī)模、發(fā)展方向和總體布局重大變更的，須經(jīng)同級人民代表大會或者其常務委員會審查同意后報原批準機關審批。

第三章 城市新區(qū)開發(fā)和舊區(qū)改建

第二十三條 城市新區(qū)開發(fā)和舊區(qū)改建必須堅持統(tǒng)一規(guī)劃、合理布局、因地制宜、綜合開發(fā)、配套建設的原則。各項建設工程的選址、定點，不得妨礙城市的發(fā)展，危害城市的安全，污染和破壞城市環(huán)境，影響城市各項功能的協(xié)調(diào)。

第二十四條 城市新建鐵路編組站、鐵路貨運干線、過境公路、機場和重要軍事設施等應當避開市區(qū)。

港口建設應當兼顧城市岸線的合理分配和利用，保障城市生活岸線用地。

第二十五條 城市新區(qū)開發(fā)應當具備水資源、能源、交通、防災等建設條件，并應當避開地下礦藏、地下文物古跡。

第二十六條 城市新區(qū)開發(fā)應當合理利用城市現(xiàn)有設施。

第二十七條 城市舊區(qū)改建應當遵循加強維護、合理利用、調(diào)整布局、逐布改善的原則，統(tǒng)一規(guī)劃，分期實施，并逐步改善居住和交通運輸條件，加強基礎設施和公共設施建設，提高城市的綜合功能。

第四章 城市規(guī)劃的實施

第二十八條 城市規(guī)劃經(jīng)批準后，城市人民政府應當公布。

第二十九條 城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的土地利用和各項建設必須符合城市規(guī)劃，服從規(guī)劃管理。

第三十條 城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的建設工程的選址和布局必須符合城市規(guī)劃。設計任務書報請批準時，必須附有城市規(guī)劃行政主管部門的選址意見書。

第三十一條 在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)進行建設需要申請用地的，必須持國家批準建設項目的有關文件，向城市規(guī)劃行政主管部門申請定點，由城市規(guī)劃行政主管部門核定其用地位置和界限，提供規(guī)劃設計條件，核發(fā)建設用地規(guī)劃許可證。建設單位或者個人在領取建設用地規(guī)劃許可證后，方可向縣級以上地方人民政府土地管理部門申請用地，經(jīng)縣級以上人民政府審查批準后，由土地管理部門劃撥土地。

第三十二條 在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)新建、擴建和改建建筑物、構筑物、道路、管線和其他工程設施，必須持有關批準文件向城市規(guī)劃行政主管部門出申請，由城市規(guī)劃行政主管部門根據(jù)城市規(guī)劃提出的規(guī)劃設計要求，核發(fā)建設工程規(guī)劃許可證件。建設單位或者個人在取得工程規(guī)劃許可證件和其他有關批準文件后，方可申請辦理開工手續(xù)。

第三十三條 在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)進行臨時建設，必須在批準的使用期限內(nèi)拆除。臨時建設和臨時用地的具體規(guī)劃管理辦法由省、自治區(qū)、直轄市人民政府制定。禁止在批準臨時使用的土地上建設永久性建筑物、構筑物和其他設施。

第三十四條 任何單位和個人必須服從城市人民政府根據(jù)城市規(guī)劃作出的調(diào)整用地決定。

第三十五條 任何單位和個人不得占用道路、廣場、綠地、高壓供電走廊和壓占地下管線進行建設。

第三十六條 在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)進行挖取砂石、土方等活動，須經(jīng)有關主管部門批準，不得破壞城市環(huán)境，影響城市規(guī)劃的實施。

第三十七條 城市規(guī)劃行政主管部門有權對城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的建設工程是否符合規(guī)劃要求進行檢查。被檢查者應當如實提供情況和必要的資料，檢查者有責任為被檢查者保守技術秘密和業(yè)務秘密。

第三十八條 城市規(guī)劃行政主管部門可以參加城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)重要建設工程的竣工驗收。城市規(guī)劃區(qū)的建設工程，建設單位應當在竣工驗收后六個月內(nèi)向城市規(guī)劃行政主管部門報送有關竣工資料。

第五章 法律責任

第三十九條 在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)，未取得建設用地規(guī)劃許可證而取得建設用地批準文件、占用土地的，批準文件無效，占用的土地由縣級以上人民政府責令退回。

第四十條 在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)，未取得建設工程規(guī)劃許可證件或者違反建設工程規(guī)劃許可證件的規(guī)定進行建設，嚴重影響城市規(guī)劃的，由縣級以上地方人民政府城市規(guī)劃行政主管部門責令停止建設，限期拆除或者沒收違法建筑物、構筑物或者其他設施;影響城市規(guī)劃，尚可采取改正措施的，由縣級以上地方人民政府城市規(guī)劃行政主管部門責令限期改正，并處罰款。

第四十一條 對未取得建設工程規(guī)劃許可證件或者違反建設工程規(guī)劃許可證件的規(guī)定進行建設的單位的有關責任人員，可以由其所在單位或者上級主管機關給予行政處分。

第四十二條 當事人對行政處罰決定不服的，可以在接到處罰通知之日起十五日內(nèi)，向作出處罰決定的機關的上一級機關申請復議;對復議決定不服的，可以在接到復議決定之日起十五日內(nèi)，向人民法院起訴。當事人也可以在接到處罰通知之日起十五日內(nèi)，直接向人民法院起訴。當事人逾期不申請復議、也不向人民法院起訴、又不履行處罰決定的，由作出處罰決定的機關申請人民法院強制執(zhí)行。

第四十三條 城市規(guī)劃行政主管部門工作人員玩忽職守、濫用職權、徇私舞弊的，由其所在單位或者上級主管機關給予行政處分;構成犯罪的，依法追究刑事責任。

第六章 附 則

第四十四條 未設鎮(zhèn)建制的工礦區(qū)的居民點，參照本法執(zhí)行。

第四十五條 國務院城市規(guī)劃行政主管部門根據(jù)本法制定實施條例，報國務院批準后施行。省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會常務委員會可以根據(jù)本法制定實施辦法。

第四十六條 本法自1990年4月1日起施行，國務院發(fā)布的《城市規(guī)劃條例》同時廢止。

制定《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的重要意義

改革開放以來，特別是近20年來，隨著計劃經(jīng)濟體制向社會主義市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)變，我國的城鄉(xiāng)發(fā)展建設發(fā)生了深刻的變化，城鎮(zhèn)化呈現(xiàn)出新的特點。

一是我國的城鎮(zhèn)化水平大大提高。城鎮(zhèn)化率由1978年的17.9%，上升到2006年的43.9%.城市數(shù)量和規(guī)模迅速增加，一些地區(qū)形成了聯(lián)系緊密的城市群。1978-2006年，全國城市總數(shù)由193年增加到656個。城市等級規(guī)模也發(fā)生了巨大變化，其中，城市人口在50萬以上的大城市從40個增加到140個，中等城市從60個增加到230個，小城市從93個發(fā)展到286個。從城市發(fā)展的趨勢看，呈現(xiàn)出城市區(qū)域化和區(qū)域城市化。一些地方出現(xiàn)了聯(lián)系緊密的城市群，如我國的“長三角”、“珠三角”、“京津冀”等城市密集地區(qū)，其經(jīng)濟社會影響力日益增強。

二是國家投資體制、財稅體制以及土地使用制度等發(fā)生了根本性的變化。由改革開放初期，我國城市建設基本上由政府主導的一元化投資體制，向現(xiàn)階段政府、社會多方參與的多元化投資體制轉(zhuǎn)變。土地使用制度由單一的政府劃撥方式，向土地出讓方式(招、拍、掛)占主體的有償使用方式轉(zhuǎn)變。加上中央政府、地方政府財稅體制改革等，都對城鄉(xiāng)規(guī)劃體制產(chǎn)生了重大影響。

三是小城鎮(zhèn)發(fā)展呈現(xiàn)新局面，建制鎮(zhèn)內(nèi)涵發(fā)生了本質(zhì)變化。1978年我國僅有建制鎮(zhèn)2173個。這些鎮(zhèn)以縣城鎮(zhèn)和工礦城鎮(zhèn)為主，其經(jīng)濟社會結構和小城市相似，與周圍農(nóng)村的經(jīng)濟社會聯(lián)系相對較弱。到2006年，建制鎮(zhèn)數(shù)量已達17645個，新增的建制鎮(zhèn)大多由原鄉(xiāng)建制發(fā)展而來，是一定區(qū)域農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的中心，并正在發(fā)展成為以為農(nóng)業(yè)服務、商貿(mào)旅游、工礦開發(fā)等多種產(chǎn)業(yè)為依托的、各具特色的新型小城鎮(zhèn)，并在事實上構成了具有中國特色的城鎮(zhèn)化的重要組成部分。這種地位和作用是一般意義上的城市或者農(nóng)村所無法替代的。

四是流動人口數(shù)量龐大。我國目前進入城鎮(zhèn)務工的農(nóng)民已超過1億人。由于戶籍和土地制度等原因，其絕大多數(shù)戶口在農(nóng)村，工作生活在城鎮(zhèn)，即在保留農(nóng)村宅基地和承包經(jīng)營土地的前提下進城務工，各種待遇與市民相差較大，而形成了一種具有中國特色的、有學者稱之為“準城鎮(zhèn)化”的現(xiàn)象。

目前，我國的經(jīng)濟社會發(fā)展水平總體上已到了以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段。黨的十六屆三中全會提出的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，完善社會主義市場經(jīng)濟體制，黨的十六屆五中全會提出的建設社會主義新農(nóng)村等重大戰(zhàn)略，就是從社會主義現(xiàn)代化建設的全局出發(fā)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展。要堅持把解決好“三農(nóng)”問題作為重中之重，實行工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村，推進社會主義新農(nóng)村建設，促進城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。

1989年全國人大常委會頒布了《中華人民共和國城市規(guī)劃法》(以下簡稱《城市規(guī)劃法》)，1993年國務院頒布了《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設管理條例》，標志著我國城鄉(xiāng)規(guī)劃工作已進入了法制化軌道，形成了依法進行城鄉(xiāng)規(guī)劃的制定和實施管理的基本制度。這對于加強城市、村莊和集鎮(zhèn)的規(guī)劃、建設與管理，遏制城市和鄉(xiāng)村無序建設、破壞生態(tài)環(huán)境等問題，促進城鄉(xiāng)健康協(xié)調(diào)發(fā)展，發(fā)揮了重要作用。但是，近年來，隨著城鎮(zhèn)化進程的加快和社會主義市場經(jīng)濟體系的逐步建立，城鄉(xiāng)規(guī)劃作為保障城鎮(zhèn)化健康有序發(fā)展的重要公共政策，其原有的管理體制、機制遇到了一些新的問題，原有法律制度已不能完全適應形勢發(fā)展的需要。

第一，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展和城鎮(zhèn)化進程的加快，城鄉(xiāng)之間的聯(lián)系日益緊密，特別是在城市所在區(qū)域的經(jīng)濟社會發(fā)展中，城市和鄉(xiāng)村的發(fā)展日益交融，互為影響，但原有規(guī)劃管理制度是建立在城鄉(xiāng)二元結構基礎上的，就城市論城市，就鄉(xiāng)村論鄉(xiāng)村，這種規(guī)劃制定與實施模式已經(jīng)不適應城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的需要，影響了城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)健康發(fā)展，也帶來了嚴重的經(jīng)濟和社會問題。

第二，原有城市規(guī)劃僅考慮單個城市的發(fā)展，沒有從更廣泛的范圍內(nèi)統(tǒng)籌考慮城市之間的協(xié)調(diào)發(fā)展和城鎮(zhèn)體系布局的優(yōu)化，從而出現(xiàn)區(qū)域性基礎設施重復建設，導致資源的浪費和城鎮(zhèn)體系布局的不當。

第三，一些地方出現(xiàn)了盲目擴大城市規(guī)模，圈占土地，搞不切實際的“形象工程”、“政績工程”，不重視資源保護的現(xiàn)象。規(guī)劃的制定和實施過程中缺乏充分的社會參與和專家論證，對行政權力缺乏必要的制約，一些地方政府隨意變更規(guī)劃，甚至無視規(guī)劃進行建設活動。這些現(xiàn)象反映了在城鄉(xiāng)建設發(fā)展的指導思想上出現(xiàn)了偏差。

第四，鄉(xiāng)和村莊規(guī)劃管理薄弱，村莊建設散亂，既浪費了土地資源，又破壞了人居環(huán)境。部分鄉(xiāng)、村莊沒有規(guī)劃，一些鄉(xiāng)規(guī)劃、村莊規(guī)劃盲目模仿城市規(guī)劃，沒有體現(xiàn)農(nóng)村特點，難以滿足農(nóng)民生活和農(nóng)村發(fā)展的需要，無法真正實施。

第五，原有的《城市規(guī)劃法》和《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設管理條例》中的規(guī)劃實施制度已經(jīng)不能適應土地使用制度改革和國家投資體制改革的需要，亟須進行調(diào)整。如，隨著國有土地使用權的取得方式由主要通過劃撥方式取得向主要通過出讓方式取得的轉(zhuǎn)變，建設用地規(guī)劃許可證的發(fā)放環(huán)節(jié)和程序也需要進行相應調(diào)整。

第六，原有的《城市規(guī)劃法》和《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設管理條例》中的法律責任過于原則，對有關行政主管部門違法行為未設定相應的法律責任，對違法行為的處罰力度不夠，對違章建筑的處理未作界定，執(zhí)法機關自由裁量權過大，現(xiàn)實中以罰代拆現(xiàn)象嚴重，違法建設行為屢禁不止。

城鎮(zhèn)化發(fā)展是一個長期的歷史過程。城鄉(xiāng)規(guī)劃法律制度應與時俱進，根據(jù)不同發(fā)展階段的特點制定相應的規(guī)則。當前我國社會經(jīng)濟體制和城鎮(zhèn)化發(fā)展的特點及出現(xiàn)的問題，迫切需要對現(xiàn)行的城鄉(xiāng)規(guī)劃法律制度加以完善。

一是要落實科學發(fā)展觀，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系。合理把握城鎮(zhèn)化進度，貫徹“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市支持農(nóng)村”和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的方針，并在空間資源的配置、發(fā)展目標的協(xié)調(diào)、城鎮(zhèn)基礎設施向鄉(xiāng)村延伸等方面發(fā)揮城市對鄉(xiāng)村的輻射帶動作用，通過立法，打破傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元結構發(fā)展模式，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系。

二是要提高城鄉(xiāng)規(guī)劃制定的科學性，保障規(guī)劃實施的嚴肅性。要把全面建設小康社會的目標和落實科學發(fā)展觀、構建社會主義和諧社會以及社會主義新農(nóng)村建設等要求作為城鄉(xiāng)規(guī)劃建設的指導思想;按照“政府組織、專家領銜、部門合作、公眾參與、科學決策”的要求，改進規(guī)劃編制工作方式，提高規(guī)劃編制的質(zhì)量與水平;要健全規(guī)劃決策機制，完善決策程序，加強規(guī)劃的審查和審批;要加強對城鄉(xiāng)規(guī)劃的行業(yè)管理和建設，嚴格管理規(guī)劃編制機構，實行注冊規(guī)劃師制度，規(guī)范規(guī)劃編制單位和人員的行為;加大公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的力度，進一步加強和完善地方人民代表大會及其常務委員會對規(guī)劃編制、實施的監(jiān)督，保障城鄉(xiāng)規(guī)劃的全面、有效實施。

三是要明確城鄉(xiāng)規(guī)劃的強制性內(nèi)容，保障社會和公共利益。針對我國城鎮(zhèn)化快速發(fā)展過程中的特點，城鄉(xiāng)規(guī)劃編制和管理的重點，應由確定開發(fā)建設項目轉(zhuǎn)變?yōu)閷Ω黝愘Y源節(jié)約利用和對公共利益的有效保護以及引導公共財政投入到重要的基礎設施和公共服務設施上。把綠地、自然與歷史文化資源、水系、環(huán)境保護、主要基礎設施和公共服務設施、防災減災等規(guī)劃內(nèi)容作為強制性規(guī)定，不得隨意修改和調(diào)整。同時，城鄉(xiāng)規(guī)劃應堅持以人為本的原則，以建設和諧社會為目標，維護社會公平，保障公共安全。城鄉(xiāng)空間布局和建設應在保護公共利益的前提下，尊重和保護群眾的合法權益，防止大拆大建，解決好關系群眾切實利益的人居環(huán)境問題，不斷提高人民群眾的生活質(zhì)量。

四是要建立事權統(tǒng)一的規(guī)劃行政管理體制，保障規(guī)劃的全面實施。明確各級政府在組織編制和審批城鄉(xiāng)規(guī)劃、實施城鄉(xiāng)規(guī)劃方面的權力和責任，各級政府應依法行使各自的規(guī)劃管理權、監(jiān)督權。通過不同層級政府規(guī)劃事權的劃分，形成強有力的規(guī)劃行政管理體制，保證城鄉(xiāng)規(guī)劃的有效實施。

制定出臺《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》(以下簡稱《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》)是從我國國情和各地實際出發(fā)，以多年的城市和鄉(xiāng)村規(guī)劃工作實踐經(jīng)驗為基礎，借鑒國外規(guī)劃立法經(jīng)驗，進一步強化城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的具體體現(xiàn)。它的出臺，對于提高我國城鄉(xiāng)規(guī)劃的科學性、嚴肅性、權威性，加強城鄉(xiāng)規(guī)劃監(jiān)管，協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)科學合理布局，保護自然資源和歷史文化遺產(chǎn)，保護和改善人居環(huán)境，促進我國經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展具有長遠的重要意義。