戶籍制度是一項基本的國家行政制度。傳統(tǒng)戶籍制度是與土地直接聯(lián)系的，以家庭為本位的人口管理方式。現(xiàn)代戶籍制度是國家依法收集、確認、登記公民出生、死亡、親屬關(guān)系、法定地址等公民人口基本信息的法律制度，以保障公民在就業(yè)、教育、社會福利等方面的權(quán)益，以個人為本位的人口管理方式。當代中國的戶籍制度已經(jīng)成為經(jīng)濟社會發(fā)展的桎梏，迫切需要進行改革，加快形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局。

 戶籍制度-名詞解釋

戶籍制度，也就是戶口制度，是隨著國家的產(chǎn)生而形成的一種社會制度，是指通過各級權(quán)力機構(gòu)對其所轄范圍內(nèi)的戶口進行調(diào)查、登記、申報，并按一定的原則進行立戶、分類、劃等和編制。它是統(tǒng)治者征調(diào)賦役、落實行政管理、執(zhí)行法律的主要依據(jù)，也是國家對農(nóng)民實行道德教化、經(jīng)濟剝削、人身控制的重要途徑，所以，歷代王朝都沿襲著這一制度。本文就該制度的產(chǎn)生、發(fā)展和歷史作用作一考察。

戶籍制度-簡介

中華人民共和國戶籍制度是中華人民共和國對其公民實施的以戶為單位的戶籍人口管理政策。戶籍表明了自然人在本地生活的合法性。長期以來，中華人民共和國人口管理方針的制定與實施均建基于此項制度。中國戶籍制度的特點是，根據(jù)地域和家庭成員關(guān)系將戶籍屬性劃分為農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口。這種做法在建國初期曾起到積極作用，但隨著近來城鄉(xiāng)交流的日益廣泛，該制度已引起愈來愈廣泛的爭議與指責(zé)。2005年底，中國開始著手改革戶籍制度。截止至2009年3月，已有河北、遼寧等13個省、市、自治區(qū)相繼取消了農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)劃分。

戶籍制度的歷史演變

戶籍制度主要包括兩方面的內(nèi)容，一是登記制度;一是管理制度。戶籍登記在我國很早就出現(xiàn)了。據(jù)甲骨文記載，商王朝已開始實行人口登記制度，有“登人”或“登眾”，即臨時征集兵員的記載。如殷墟甲骨卜辭“辛巳卜，貞，登帚好三千，登旅萬呼伐”，“登人三千呼戰(zhàn)”等等皆是?！渡袝?middot;多士》篇說：“惟殷先人，有冊有典”，可見當時已有了人頭統(tǒng)計。這可以視為我國戶籍登記制度的萌芽。

西周時創(chuàng)建了原始的人口登記辦法。據(jù)《周禮·秋官·司民》記載：“司民掌登萬民之數(shù)，自生齒以上，皆書于版，辯其國中，與其都鄙，及其郊野。異其男女，歲登下其死生。及三年大比，以萬民之數(shù)詔司寇。司寇及孟冬祀司民之日，獻其數(shù)于王。王拜受之，登于天府。”可見，當時已設(shè)立了掌握戶籍的官職“司民”，對生齒(男孩滿8個月，女孩滿7個月為生齒)以上的人，按不同性別登記于冊，即“書于版”，并分城(都)鄉(xiāng)(鄙)進行人口統(tǒng)計(這是目前已知我國最早的城鄉(xiāng)人口劃分)。另外，每年要對人口的出生和死亡進行登記，以掌握自然變動情況，每隔三年進行一次人口調(diào)查核實(即“大比”)，孟冬(陰歷十月)時上報。所以說，周朝已有了戶籍登記制度的雛形。

春秋戰(zhàn)國時期，各諸侯國為擴大兵源，增加賦役，穩(wěn)定社會秩序，紛紛建立嚴格的戶籍登記制度，即“書社制度”和“上計制度”。“書社制度”的內(nèi)容是：百姓25家為1社，“社之戶口，書于版圖。”“上計制度”是：郡、縣長官每年于年底前將下一年度的農(nóng)戶和稅收的數(shù)目作出預(yù)算，書之于木券上，呈送國君。如商鞅變法規(guī)定“四境之內(nèi)，丈夫女子皆有名于上，生者著，死者削。”

隨著封建制度的日趨成熟，戶籍登記制度也日趨完善，周知民數(shù)已成為立國之本。秦始皇十六年(前231年)規(guī)定男子不論成丁與否，一律登記年齡。[1]漢代，戶籍至少三年一造(有的學(xué)者認為是年年更造)，縣、道官吏負責(zé)對戶口的驗查和登記，時稱“案戶比民”，簡稱“案比”。案比的時間在當年仲秋之月(8月)。屆時，老百姓必須扶老攜幼，前往縣府，聚集廷中，待接受主吏的驗閱。戶籍的載入者主要是20-60歲的男子。為了防止人們?yōu)樘颖芸烈鄱m報、虛報，政府還特意制訂了臨時性的查察措施。

魏晉南北朝時期沿襲了秦漢時期的戶籍登記制度，實行黃籍、白籍制，黃籍記載服役年齡的人口，白籍記載流亡江南的北方人口。東晉南朝時期，由于戰(zhàn)爭頻繁，戶口流徙嚴重，為了整理戶籍，實行了多次“土斷”，將北方僑居人口和浮浪人口，統(tǒng)一登入當?shù)貞艏訌妼λ麄兊目刂?，以增加國家的財政收入?/p>

隋唐時期實行“輸籍定樣”制，規(guī)定：民始生為黃，4至15歲為小，男子16至20歲為中，21至59歲為丁，60歲為老。唐玄宗時改18至22歲為中，23歲為丁。國家每年一造計帳，3年一造戶籍。戶籍簿一式三份，一份留縣，一份送州，一份送戶部。[2]編制戶籍時，“縣司責(zé)手實計帳，赴州依式勘造，鄉(xiāng)別為卷，總寫三通。其縫皆注某州某縣某年籍，州名用州印，縣名用縣印。”[3]唐代仍實行“案比”制度。唐代人李賢為《后漢書》作注，稱漢代的“案比”，在唐代叫“貌閱”。敦煌文書唐代籍帳殘卷中，關(guān)于被登記人的面貌特征和疫疾的情況的記載很多。如某人“右足跛”、“耳下小瘤”等。案比之后，正式造籍，其原則是自生齒以上，人皆著籍。根據(jù)北朝西魏大統(tǒng)13年(547年)敦煌地區(qū)的計帳文卡看，從黃(1-3歲)、小(4-9歲)到老(60歲以上)、侯(殘疾、廢疾、篤疾)，從家庭成員到奴婢、養(yǎng)子都登記在冊。這種戶籍格式，一直延續(xù)到明清時代。

宋元時期戶口的編造時間間隔也是三年。“三年一大比，造戶籍、上計帳。每造凡三本，一留縣，一送州府，一申省部。”宋代是編造五等丁戶簿，重點是評估和確定戶等。元代在村社還置有一種鼠尾簿，隨時登記戶口的變動。

明朝，朱元璋于洪武三年(1370)下詔，戶部籍天下戶口，并置戶貼。登記的主要內(nèi)容是籍貫、丁口、姓名、年齡等。為防止假冒、偽造，政府將戶貼“以字號編為勘合，用半印鈐記，籍藏于部，貼給于民”。上報方式是地方基層組織將當?shù)貞艨?ldquo;取勘明白”，匯集后到縣，“縣報于州，州類總報之于府，府類總報之于布政司，布政司總類呈報本部立案，以憑稽考”。[4]清朝基本繼承了明代的戶口登記制度。最初是三年一編審，后來改為五年一編審。乾隆三十七年(1772年)取消五年一次的戶口編審制度，代之以通過“歲計”了解各地戶口增減情況。

民國時期先后出臺了《戶籍法》(1931年)和《戶口普查法》(1947年)，推行國民身份證制度(1946年)，建立了各級戶政機構(gòu)。

戶籍制度-演變過程

戶籍制度主要包括兩方面的內(nèi)容，一是登記制度;一是管理制度。戶籍登記在中國很早就出現(xiàn)了。據(jù)甲骨文記載，商王朝已開始實行人口登記制度，有"登人"或"登眾"，即臨時征集兵員的記載。如殷墟甲骨卜辭"辛巳卜，貞，登帚好三千，登旅萬呼伐"，"登人三千呼戰(zhàn)"等等皆是?！渡袝?middot;多士》篇說："惟殷先人，有冊有典"，可見當時已有了人頭統(tǒng)計。這可以視為我國戶籍登記制度的萌芽。

(一)西周時期

西周時創(chuàng)建了原始的人口登記辦法。據(jù)《周禮·秋官·司民》記載："司民掌登萬民之數(shù)，自生齒以上，皆書于版，辯其國中，與其都鄙，及其郊野。異其男女，歲登下其死生。及三年大比，以萬民之數(shù)詔司寇。司寇及孟冬祀司民之日，獻其數(shù)于王。王拜受之，登于天府。"可見，當時已設(shè)立了掌握戶籍的官職"司民"，對生齒(男孩滿8個月，女孩滿7個月為生齒)以上的人，按不同性別登記于冊，即"書于版"，并分城(都)鄉(xiāng)(鄙)進行人口統(tǒng)計(這是目前已知我國最早的城鄉(xiāng)人口劃分)。另外，每年要對人口的出生和死亡進行登記，以掌握自然變動情況，每隔三年進行一次人口調(diào)查核實(即"大比")，孟冬(陰歷十月)時上報。所以說，周朝已有了戶籍登記制度的雛形。

(二)春秋戰(zhàn)國時期

春秋戰(zhàn)國時期，各諸侯國為擴大兵源，增加賦役，穩(wěn)定社會秩序，紛紛建立嚴格的戶籍登記制度，即"書社制度"和"上計制度"。"書社制度"的內(nèi)容是：百姓25家為1社，"社之戶口，書于版圖。""上計制度"是：郡、縣長官每年于年底前將下一年度的農(nóng)戶和稅收的數(shù)目作出預(yù)算，書之于木券上，呈送國君。如商鞅變法規(guī)定"四境之內(nèi)，丈夫女子皆有名于上，生者著，死者削。"

(三)秦朝時期

隨著封建制度的日趨成熟，戶籍登記制度也日趨完善，周知民數(shù)已成為立國之本。秦始皇十六年(前231年)規(guī)定男子不論成丁與否，一律登記年齡。漢代，戶籍至少三年一造(有的學(xué)者認為是年年更造)，縣、道官吏負責(zé)對戶口的驗查和登記，時稱"案戶比民"，簡稱"案比"。案比的時間在當年仲秋之月(8月)。屆時，老百姓必須扶老攜幼，前往縣府，聚集廷中，待接受主吏的驗閱。戶籍的載入者主要是20-60歲的男子。為了防止人們?yōu)樘颖芸烈鄱m報、虛報，政府還特意制訂了臨時性的查察措施。

(四)魏晉南北朝時期

魏晉南北朝時期沿襲了秦漢時期的戶籍登記制度，實行黃籍、白籍制，黃籍記載服役年齡的人口，白籍記載流亡江南的北方人口。東晉南朝時期，由于戰(zhàn)爭頻繁，戶口流徙嚴重，為了整理戶籍，實行了多次"土斷"，將北方僑居人口和浮浪人口，統(tǒng)一登入當?shù)貞艏訌妼λ麄兊目刂?，以增加國家的財政收入?/p>

(五)隋唐時期

隋唐時期實行"輸籍定樣"制，規(guī)定：民始生為黃，4至15歲為小，男子16至20歲為中，21至59歲為丁，60歲為老。唐玄宗時改18至22歲為中，23歲為丁。國家每年一造計帳，3年一造戶籍。戶籍簿一式三份，一份留縣，一份送州，一份送戶部。編制戶籍時，"縣司責(zé)手實計帳，赴州依式勘造，鄉(xiāng)別為卷，總寫三通。其縫皆注某州某縣某年籍，州名用州印，縣名用縣印。"唐代仍實行"案比"制度。唐代人李賢為《后漢書》作注，稱漢代的"案比"，在唐代叫"貌閱"。敦煌文書唐代籍帳殘卷中，關(guān)于被登記人的面貌特征和疫疾的情況的記載很多。如某人"右足跛"、"耳下小瘤"等。案比之后，正式造籍，其原則是自生齒以上，人皆著籍。根據(jù)北朝西魏大統(tǒng)13年(547年)敦煌地區(qū)的計帳文卡看，從黃(1-3歲)、小(4-9歲)到老(60歲以上)、侯(殘疾、廢疾、篤疾)，從家庭成員到奴婢、養(yǎng)子都登記在冊。這種戶籍格式，一直延續(xù)到明清時代。

(六)宋元時期

宋元時期戶口的編造時間間隔也是三年。"三年一大比，造戶籍、上計帳。每造凡三本，一留縣，一送州府，一申省部。"宋代是編造五等丁戶簿，重點是評估和確定戶等。元代在村社還置有一種鼠尾簿，隨時登記戶口的變動。

(七)明朝時期

明朝，朱元璋于洪武三年(1370)下詔，戶部籍天下戶口，并置戶貼。登記的主要內(nèi)容是籍貫、丁口、姓名、年齡等。為防止假冒、偽造，政府將戶貼"以字號編為勘合，用半印鈐記，籍藏于部，貼給于民"。上報方式是地方基層組織將當?shù)貞艨?quot;取勘明白"，匯集后到縣，"縣報于州，州類總報之于府，府類總報之于布政司，布政司總類呈報本部立案，以憑稽考"。清朝基本繼承了明代的戶口登記制度。最初是三年一編審，后來改為五年一編審。乾隆三十七年(1772年)取消五年一次的戶口編審制度，代之以通過"歲計"了解各地戶口增減情況。

(八)民國時期

民國時期先后出臺了《戶籍法》(1931年)和《戶口普查法》(1947年)，推行國民身份證制度(1946年)，建立了各級戶政機構(gòu)。

以上可知，歷史上各王朝對戶籍登記是十分重視的，特別是在新舊王朝更替之際，新統(tǒng)治者為了鞏固自己的統(tǒng)治，保證賦稅收入，總是率先對國家的戶籍進行整頓和制定。如東魏自喪亂之后，"戶口失實，徭役不均。"孝靜帝下令括戶，"得無籍之戶六十余萬。"明洪武元年初，下令整頓戶籍，規(guī)定"凡各處漏口、脫口之人，許赴所在官司出首，與免無罪，收籍當差。"戶籍的登記上報是政府官員的一項重要工作。

戶籍制度的歷史發(fā)展

戶籍管理亦即人口合法居住地的管理，所謂“合法”即政府將其編入戶口冊簿，視為一地正式居民。他們既承擔國家賦役，又可享受讓子女參加科考等權(quán)利。

早在春秋戰(zhàn)國時期我國就采用“編戶”、“定籍”的辦法管理戶籍。如建立居民組織：五家為一軌，十軌為一里，四里為一連，十連為一鄉(xiāng)，五鄉(xiāng)為一軍(齊國);建立“春曰書比，夏曰月程，秋曰大稽，與民數(shù)得之”的戶籍核查統(tǒng)計制度等。

秦統(tǒng)一全國后，形成了嚴密的戶籍管理辦法。在理論上，國家是戶籍的管理者，然而在實際執(zhí)行中僅靠為數(shù)不多的地方官員對人口實施具體管理，往往難以達到有效控制的目的。因此，秦朝政府利用社區(qū)組織加強控制，進行什伍編制，“定什伍口數(shù)，別男女大小”，“什伍皆有長”，實行“連坐制度”;“使民無得擅徙”，人口遷居，應(yīng)請求地方官吏“更籍”。[7]戶籍管理制度已相當完備了。漢承秦制，戶籍管理又有發(fā)展。劉邦委任蕭何作丞相，蕭何編制《九章律》，其中的“戶律”規(guī)定了詳細的戶籍管理辦法，實行編戶齊民，歷史上首次將戶籍管理上升到法律規(guī)范。

為了確保戶籍管理的實施，秦漢魏晉時期實行鄉(xiāng)里制。西漢時，“鄉(xiāng)間居民十里為一亭，亭有長;十亭一鄉(xiāng)，鄉(xiāng)有三老、嗇夫和游徼。三老掌教化，嗇夫職聽訟、收賦稅，游徼循禁賊盜。”[8]東漢時，“里有里魁，民有什伍，善惡以告”，“里魁掌一里百家，什主十家，以相檢察，民有善事惡事，以告監(jiān)官”。[9]北魏時實行三長制，“五家立一鄰長，五鄰立一里長，五里立一黨長;長取鄉(xiāng)人強謹者”。[10]為了防止脫籍，政府嚴禁自由遷徙，規(guī)定未經(jīng)鄉(xiāng)亭批準、結(jié)清賦稅，不得遷徙更籍，違者受罰。這樣基層組織無形中就有了控制農(nóng)民遷徙自由的權(quán)力。

唐朝實行鄉(xiāng)保制，五家為一保，四家為一鄰，百戶為一里，五百戶為一鄉(xiāng)。每里置正一人。里長的職責(zé)是掌“按比戶口，課植農(nóng)桑，檢察非偽，催驅(qū)賦役。”[11]《唐律疏議·訟律》載：“同伍保內(nèi)在家有犯，知而不糾者，死罪，徒一年;流罪，杖一百;徒罪，杖七十”。戶籍控制更趨嚴密。

宋朝實行都保制，“十家為一保、選主戶有力者一人為保戶;五十家為一大保，選一人為大保長;十大保為一都保，選為眾所服者為都保長”。保內(nèi)設(shè)置有掛牌，以書其保內(nèi)戶數(shù)姓名。同保中如發(fā)生“強盜、殺人、放火、強奸、略人、傳習(xí)妖教，造畜蠱毒”，同保諸家“知而不告，依律五保法”。[12]元朝實行的是村社制，五十家立為一社。

明朝是里甲制或稱保甲制，“以一百十戶為一里，攤丁糧多者十戶為長，余百戶為十甲。甲凡十人。歲役里長一人，甲首一人”。[13]明代法律規(guī)定“農(nóng)業(yè)者不出一里之間，朝出暮入，作息之道相互知”。任何人離鄉(xiāng)百里，都必須持“路引”，“路引”實際上就是離鄉(xiāng)的證明。

清朝稱為保甲制，光緒《大清會典事例·戶部》規(guī)定：“州縣城鄉(xiāng)十戶立一牌頭，十牌立一甲頭，十甲立一保長，戶給印牌一張，備書姓名丁數(shù)，出則注明所往，入則稽其所來”。來路不明者，就要“捉”去治罪。“戶有遷移，隨時報明，換給門牌”。攤丁入畝實施后，戶籍編審?fù)Ｖ?，保甲制度越來越得到重視?/p>

民國時期，《戶籍法》已經(jīng)推行。1931年和1935年，國民黨政府又頒布和修訂《戶籍法》及實施細則。1937年，頒布《保甲條例》，在全國統(tǒng)一建立保甲組織，實行“聯(lián)保連坐”制。

編制什伍的目的是要被編制者善惡以告。脫漏戶口，自占年齡不實，逃離本土不承擔田租賦役，屬于惡，同伍者事前未加阻止，事后未行告發(fā)之責(zé)，要連坐，包賠逃戶的田租徭役。如漢朝規(guī)定：“細民不堪，流亡遠去，中家為之包出，后亡者為先亡者服事。”西晉政府規(guī)定，舉家流亡，一旦被捉，家長斬首;北周時頒布《刑書要制》，規(guī)定“正、長隱五戶以上，隱地三頃以上者，至死”;隋朝時，《隋書·刑法志》規(guī)定，“緣坐則老幼不免，一人亡逃，則坐家質(zhì)作”;宋唐時期對脫戶者同樣嚴懲不貸，主管戶籍的官吏也受到牽連;明朝法律規(guī)定：“凡民戶逃往鄰境州縣，躲避差役者，杖一百，發(fā)還原籍當差。其親管里長，提調(diào)官吏鼓縱及鄰境人戶隱蔽在己者與罪。”洪武二十七年(1394年)三月又頒布榜文：“今后里甲鄰人、老人所管人戶，務(wù)要見丁著業(yè)，互相覺察。有出外，要知本人下落，作何生理，干何事務(wù)。若是不知下落及日久不回，老人、鄰人不行赴官首者，一體遷發(fā)充軍”。[14]

政府通過戶籍的整頓和嚴密的“什伍相保”、“什伍連坐”制度強制百姓，力圖把農(nóng)民牢牢束縛在土地上。這種政策的確能收到一時之效。但它的成效是以百姓具備相對穩(wěn)定的生產(chǎn)和生活環(huán)境為前提的。一旦政府和官吏橫征暴斂，或遇天災(zāi)人禍，在貧困的煎熬和饑寒的交迫下，任何禁令，都將成為一紙具文。

戶籍制度的歷史特征

特征簡介

中國的戶籍制度始于周朝，至秦代初具規(guī)模。此后，經(jīng)過三國至南北朝的整頓，到隋唐時期日趨完備和周密。從商代的“登人”到漢代的“編戶齊民”，再到宋代的“保甲制”，展現(xiàn)了我國戶籍文化的豐富內(nèi)涵和戶籍制度的發(fā)達。

從世界范圍看，我國歷代政府對戶口管理的重視程度是最高，它通過體系完備的社區(qū)組織、行政網(wǎng)絡(luò)克服了人口分散居住的特點，建立起了自下而上的嚴格的戶口管理制度。我國歷代政府之所以重視戶籍管理，最主要的目的在于借此為國家的生存籌措人力資本和物質(zhì)資料。

深受傳統(tǒng)社會經(jīng)濟制度和文化影響的我國歷史上的戶籍制度，表現(xiàn)出以下特征：

戶籍地域性

由于人口與賦役是聯(lián)系在一起的，所以政府千方百計將人口控制在特定的地域范圍中，限制其流動，甚至把任意離開戶口所在地視為一種犯罪而加以懲處。如金朝規(guī)定：“避役之戶舉家逃于他所者，元貫及所寓司縣官同罪。”[15]明朝規(guī)定：“其令四民務(wù)在各守本業(yè)。醫(yī)、卜者土著，不得遠游。”[16]在農(nóng)業(yè)社會，以土地為主的生產(chǎn)經(jīng)營和自給自足的生活方式本來就具有制約人口流動的客觀條件，而嚴格的戶籍管理制度從外部加強了這種安土重遷的特征，人身的束縛導(dǎo)致了整個社會的封閉，從而影響社會經(jīng)濟的發(fā)展。

戶籍等級性

中國傳統(tǒng)社會曾出現(xiàn)過特權(quán)戶種、民籍戶種和賤籍戶種等類別，其戶籍地位逐級降低，界線分明。其中，特權(quán)戶籍以宋代的官戶最為典型。它可享受以下特權(quán)：蔭補，即做官的資格，減免某些稅收，差役免除和減免刑罰等。作為特權(quán)戶種的官戶在宋代以后消失了。民籍戶種是平民百姓擁有的戶籍，是主體戶種，包括民戶、匠戶、灶戶和鋪戶等。這些人是國家賦役的重要承擔者，其社會地位基本相同。而賤籍戶種的社會地位低于平民，包括軍戶、錄戶、雜戶、樂戶和丐戶等。

戶籍世襲性

嚴格的戶籍管理不僅體現(xiàn)在對人口生存地域的控制上，而且體現(xiàn)在對人口等級、職業(yè)的控制上，即同人口的地域流動一樣，人口的等級、職業(yè)也被戶籍標識得清清楚楚;不同等級、職業(yè)間的流動受到制約，戶籍是世襲的。如軍戶、匠戶和雜戶就具有非常突出的世襲性。軍戶自東漢末和三國時出現(xiàn)歷朝各代均實行世襲制，以達到“兵之子恒為兵”的目的。三國時期，軍戶的兒子世襲為士兵，女兒也只能在軍戶內(nèi)嫁人，形成了戶籍對婚姻的制度性限制。雜戶主要是指擁有各種技能、技巧的專業(yè)戶。北朝時就規(guī)定他們的子弟要世襲父業(yè)，不得進學(xué)受教育。匠戶主要是指各種手工業(yè)者。唐朝政府對官府掌握的手工匠戶的世襲性作出了明確規(guī)定，《大唐六典》卷7載：“工巧業(yè)作之子弟，一入工匠后，不得別入諸色”。宋元以后控制更嚴，《元史·刑法志》載：“諸匠戶子女，使男習(xí)工事，女習(xí)黹繡，其輒敢拘刷者，禁之”。

戶籍的社會治安職能

戶籍管理一般應(yīng)是人口的統(tǒng)計和管理工作，與社會治安并不直接相關(guān)。但是在我國歷史上，戶口的管理也對人口活動行為進行制約，它對封建秩序，特別是治安秩序的穩(wěn)定具有重要意義。特別是宋代以后出現(xiàn)保甲制，賦予了戶籍管理一項重要的社會治安功能。各種行政單位、各種身份的人都要被編入其中，形成一個遍布各地、各行業(yè)將各種職業(yè)者聯(lián)系并束縛在一起的社會治安網(wǎng)絡(luò)，從而成為政府加強其統(tǒng)治基礎(chǔ)的重要措施。

新中國成立后，政府廢止了舊的戶口制度，制發(fā)了新的戶口簿冊，建立了新的戶口登記制度。但由于歷史傳統(tǒng)、文化觀念和計劃經(jīng)濟體制等多種因素的影響，從總體上看，仍保留有大量傳統(tǒng)戶籍制度的內(nèi)核。如戶籍帶有深深的身份烙印，城市戶口和農(nóng)村戶口之間存在著等級差異性，享受的待遇明顯不同;戶籍被打上世襲的烙印，農(nóng)村居民的子弟除考學(xué)等少數(shù)途徑外，絕大部分都承襲父母的農(nóng)村戶籍;戶籍管理帶有很強的社會治安功能等。

隨著以市場為導(dǎo)向的經(jīng)濟體制改革的不斷深入，現(xiàn)行戶籍制度的弊端日益明顯，戶籍制度的改革已迫在眉睫。我國應(yīng)盡快變戶口的靜態(tài)管理為動態(tài)管理，淡化戶籍制度對經(jīng)濟活動的制約作用，實行用工制度與戶籍制度彈性掛鉤，加速實行證件化管理，用經(jīng)濟手段而不是行政控制手段調(diào)節(jié)人口遷移。

當代中國戶籍制度變遷

1954年，中國頒布實施第一部憲法，其中規(guī)定公民有“遷徙和居住的自由”。

1955年6月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立經(jīng)常戶口登記制度的指示》，規(guī)定全國城市、集鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村都要建立戶口登記制度，開始統(tǒng)一全國城鄉(xiāng)的戶口登記工作。

1956年、1957年不到兩年的時間，國家連續(xù)頒發(fā)4個限制和控制農(nóng)民盲目流入城市的文件。

1958年1月，以《中華人民共和國戶口登記條例》為標志，中國政府開始對人口自由流動實行嚴格限制和政府管制。第一次明確將城鄉(xiāng)居民區(qū)分為“農(nóng)業(yè)戶口”和“非農(nóng)業(yè)戶口”兩種不同戶籍。在事實上廢棄了1954年憲法關(guān)于遷徙自由的規(guī)定。

1975年，憲法正式取消了有關(guān)遷徙自由的規(guī)定，此后一直沒有恢復(fù)。

1984年10月，國務(wù)院發(fā)《關(guān)于農(nóng)民進入集鎮(zhèn)落戶問題的通知》允許農(nóng)民自理口糧進集鎮(zhèn)落戶。

1985年7月，公安部又頒布了《關(guān)于城鎮(zhèn)人口管理的暫行規(guī)定》，“農(nóng)轉(zhuǎn)非”內(nèi)部指標定在每年萬分之二。同時，作為人口管理現(xiàn)代化基礎(chǔ)的居民身份證制度也在同樣的背景下由全國人大常委會于1985年9月宣布實施。社會主義市場經(jīng)濟的逐步確立終于使戶籍制度做出了相應(yīng)的初級改革。

1997年6月，國務(wù)院批轉(zhuǎn)了公安部《小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革試點方案和關(guān)于完善農(nóng)村戶籍管理制度的意見》，明確規(guī)定：從農(nóng)村到小城鎮(zhèn)務(wù)工或者興辦第二、三產(chǎn)業(yè)的人員，小城鎮(zhèn)的機關(guān)、團體、企業(yè)和事業(yè)單位聘用的管理人員、專業(yè)技術(shù)人員，在小城鎮(zhèn)購買了商品房或者有合法自建房的居民，以及其共同居住的直系親屬，可以辦理城鎮(zhèn)常住戶口。

1998年7月，國務(wù)院批轉(zhuǎn)了公安部《關(guān)于解決當前戶口管理工作中幾個突出問題的意見》，解決了新生嬰兒隨父落戶、夫妻分居、老人投靠子女以及在城市投資、興辦實業(yè)、購買商品房的公民及隨其共同居住的直系親屬，凡在城市有合法固定的住房、合法穩(wěn)定的職業(yè)或者生活來源，已居住一定年限并符合當?shù)卣嘘P(guān)規(guī)定的，可準予在該城市落戶等幾個群眾反映強烈的問題。

2001年3月30日，國務(wù)院批轉(zhuǎn)了公安部《關(guān)于推進小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革的意見》，對辦理小城鎮(zhèn)常住戶口的人員，不再實行計劃指標管理。

建國以來，中國戶籍管理制度的變化大致可劃分為3個階段：第一階段，1958年以前，屬自由遷徙期;第二階段，1958年～1978年，為嚴格控制期;第三階段，1978年以后，半開放期。

當代中國戶籍制度改革

戶籍制度改革是當前備受關(guān)注的話題之一。戶口，或許是烙在每人身上的、計劃經(jīng)濟體制的最深印痕。改革戶籍制度無疑對適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展，適應(yīng)國家實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略，促進人才資源配置市場化，確保中國經(jīng)濟長期保持穩(wěn)定發(fā)展等都具有重大意義。當前，全國各地正結(jié)合本地實際，加快戶籍管理制度改革步伐。

戶籍制度成為經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定的障礙

最大的負面影響是削弱了經(jīng)濟要素的自由流動，阻礙了經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，不利于形成全國統(tǒng)一的勞動力及人才市場。

其次是阻礙了城市化進程，對農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化及農(nóng)村人口的轉(zhuǎn)移形成體制性障礙。中國大量的農(nóng)村人口需要轉(zhuǎn)移，但事實上進城限制卻沒有從根本上放松。

再者是遏制了消費市場的進一步發(fā)展。大量城市務(wù)工農(nóng)民，連基本的生存條件及安全感都沒有，身份不明工作不穩(wěn)，城市需求及消費畸形發(fā)展。

此外，現(xiàn)行戶籍制度加劇了城鄉(xiāng)割裂，阻礙了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，加劇了社會分化。與住房、消費如購車　、教育、社會保障等利益直接掛鉤，不同的戶籍有不同待遇，不僅人為地把本應(yīng)平等的身份劃分為三六九等，而且加大了貧富差距。

戶口登記條例以法律形式嚴格限制農(nóng)民進入城市，限制城市間人口流動和在國內(nèi)的自由遷徙，在城市與農(nóng)村之間構(gòu)筑了一道高墻，城鄉(xiāng)分離的“二元經(jīng)濟模式”由此生成，造成了城市和農(nóng)村的不平等。

對超生或非婚生的子女實施的不準入戶的規(guī)定，造成黑戶口(沒有戶口)問題。由于戶口的附加值，使得黑戶口公民在升學(xué)、就業(yè)、醫(yī)療等方面遭遇極大的困難。

一個中國人出生后被要求選擇其父母中的一方的戶籍作為自己的戶籍;在就學(xué)、就業(yè)等也可以遷移戶口，但是有時地方政府會限制遷移的名額，以及征收高額城市增容費。

由于各地競爭激烈程度不同，一些學(xué)生家長在高考報 名之前將子女戶口遷移至競爭不激烈的地方以求獲得更好的錄取機會。高考移民現(xiàn)象引起很大爭議。

由于戶口和福利待遇、就學(xué)和就業(yè)機會直接掛鉤，一些公民為了獲得城市戶口甚至僅僅是非農(nóng)業(yè)戶口付出很大代價。

如果某人生活在非本人戶口所在地，那么他將被視為外來人口，享受不到該地的各種福利， 以及充足的就學(xué)和就業(yè)機會。

很多住在城市郊區(qū)或者“城中村”的居民，完全不從事農(nóng)業(yè)，卻仍然是農(nóng)業(yè)戶口;同時也有很多來自農(nóng)村的居民在城市工作，卻無法獲得非農(nóng)業(yè)戶口。

在辦理婚姻登記手續(xù)時，如結(jié)婚雙方當事人不能出具各自的戶口本，則民政部門將拒絕給予婚姻登記。

當年未就業(yè)的大學(xué)畢業(yè)生，在戶口遷出學(xué)校集體戶口之前，其戶口將處于凍結(jié)狀態(tài)，無法在民政部門登記結(jié)婚，無法辦理護照，無法辦理身份證

戶籍制度改革的主要內(nèi)容

[1]戶籍制度改革是繼20世紀80年代實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后又一次“解放”農(nóng)民的革命。

戶籍制度改革的內(nèi)容，是由傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)分割的二元戶籍制度，過渡和改革為城鄉(xiāng)統(tǒng)一的一元戶籍制度，打破“農(nóng)業(yè)人口”和“非農(nóng)業(yè)人口”的戶口界限，使公民獲得統(tǒng)一的身份，充分體現(xiàn)公民有居住和遷移的自由權(quán)利，剝離、剔除粘附在戶籍關(guān)系上的種種社會經(jīng)濟差別功能，真正做到城鄉(xiāng)居民在發(fā)展機會面前地位平等。為此建議：

1.《憲法》上恢復(fù)公民遷徙自由的條文，確認不論城鄉(xiāng)居民都具有自由遷徙、擇業(yè)和居住的權(quán)利。

2.政府應(yīng)宣布實行全國統(tǒng)一的戶籍制度，實行城鄉(xiāng)戶口登記管理一體化，取消“農(nóng)業(yè)人口”與“非農(nóng)業(yè)人口”的城鄉(xiāng)二元戶籍制度。以具有合法固定的住所、穩(wěn)定的職業(yè)和生活來源為基本落戶條件。同時在過渡時期可實行暫住戶口與常駐戶口，并制定相應(yīng)的標準。

3.改革戶籍制度不是取消“戶口”，而是剝離戶口的附加功能，應(yīng)取消粘附在戶口上的各項利益差別，體現(xiàn)社會身份與“國民待遇”的平等性。

4.改革戶籍制度后，戶籍管理還是必要的。通過公民身份登記，可以證明其身份并確立其民事權(quán)利和行為能力;可以為政府制訂國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的規(guī)劃、勞動力合理配置等提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和資料。戶籍管理還是治安管理的基礎(chǔ)，在維護治安、打擊犯罪方面起著重大作用。

最終實現(xiàn)自動登記制度

形成于計劃體制時代的戶籍制度，已成為當前社會健全發(fā)育的重大制度障礙。在人口大量流動的時代，這種滯后的戶籍制度導(dǎo)致大量人口處于“人戶分離”狀態(tài)，由此導(dǎo)致了嚴重的社會與政治問題：過億農(nóng)民工在沿海新興工業(yè)區(qū)打工，數(shù)以千萬計的白領(lǐng)以外來人口的身份生活于大城市，同樣數(shù)以千萬計的人口在異地從事工商業(yè)。這三類人口對所在城市貢獻了大量稅收，但卻難以全部享受理應(yīng)得到的公共服務(wù)和公共品。

另一方面，這些外來人口也多在其常住地政府的正常管理范圍之外。城市政府之所以這樣做，主要是為了回避其對常住外來戶籍人口的福利責(zé)任。但這一做法的后果，卻是政府對公民的管理存在失靈。

從國民平權(quán)與政府有效管理兩個角度看，現(xiàn)行戶籍制度都應(yīng)廢除，轉(zhuǎn)而建立以保障國民自由遷徙權(quán)為基本原則的居民戶籍登記制度。這種制度的具體操作方案，就是“以房管人”。但，這里的房，不是指“房產(chǎn)”。如果是這樣，大多數(shù)白領(lǐng)和農(nóng)民工就不可能在常住地獲得戶籍，改革就不過是有些城市為刺激房地產(chǎn)市場而曾出臺的政策：買房送戶口。合乎平等原則的“以房管人”，其實就是以戶籍隨人轉(zhuǎn)為基本原則，一個人常住某地，即可獲得該地的戶籍。

因此，理想的戶籍制度是自動登記制度。一個人出生在某地，就自動登記為該地戶籍。若其離開原有戶籍登記地，進入另一個地方，不論是城市、鄉(xiāng)村，居住一定時間，并準備長期居住下去，就應(yīng)當獲得本地戶籍。

當然，不論人口遷入對一個地方利大還是弊大，遷入地政府都可以設(shè)置戶口登記標準，比如，欲登記為本地居民的遷入者在本地已連續(xù)居住兩年或三年;有住房，不論是自有房產(chǎn)還是長期的房屋租賃合同;或者即便沒住房，但有投親靠友情形等。自動登記制度區(qū)別于目前戶籍制度的關(guān)鍵在于，凡是合乎這些標準者，地方政府必須自動登記?，F(xiàn)有戶籍制度也設(shè)立了諸多入籍條款，卻保留了審批制度，結(jié)果，不少合乎標準者依然不能登記為本地居民戶口。

有專家解讀“以房管人”制度時說：“戶籍制度改革要考慮實際情況，要因地制宜，像北京這種人才飽和的城市就暫時不適合放開。”這是大城市政府的普遍想法。但這種想法其實屬于鴕鳥政策。即便不登記這些常住的外來人口為本地戶籍，他們?nèi)匀痪幼≡诒镜?，使用著本地的公共品，比如地鐵、道路、醫(yī)院、水、電、氣等。政府確實可以回避某些公共品供應(yīng)責(zé)任，但同時，政府對他們也就沒有完整的管理權(quán)，這意味著城市的治理秩序存在缺口，最終蒙受其害的還是城市政府與戶籍人口。

戶籍制度-介紹

戶籍與賦役

由于中國封建社會的主要生產(chǎn)事業(yè)是農(nóng)業(yè)，絕大多數(shù)的人口是農(nóng)業(yè)人口，所以歷代的戶籍管理又與土地賦役有著密切的聯(lián)系。戰(zhàn)國時期，在韓、趙、魏、秦等國都先后推行了“上計”制度，即地方官必須在每年年底以前，將轄區(qū)現(xiàn)有人口數(shù)字、本年度的賦稅收支結(jié)算和下年度的預(yù)算寫在“券”上,送到中央去,中央把“券”割分為二，收執(zhí)右券而發(fā)還左券，據(jù)以檢查地方官的工作。地方官要完成“上計”工作，就必須編制好本地區(qū)的戶籍和賦役冊籍資料。西漢初年開始按人口征調(diào)賦役“初算賦”，唐代的稅制從租庸調(diào)改為兩稅，郡縣官府每年仍然要造計帳，宋代規(guī)定每年一上帳目奏狀，明清時期每年要呈交奏銷冊，都是從“上計”制度發(fā)展而來的。明代的戶口黃冊又名賦役黃冊，在每戶名下將人丁、事產(chǎn)并列，每戶都要注明有無或占有土地多少、 好壞，交稅等級、 數(shù)量等。清代基本上沿襲明制。這些都說明戶籍管理和賦役管理已經(jīng)基本上合而為一了。

四民等級體系與特權(quán)戶

封建社會中，人們在身份、地位、權(quán)利和義務(wù)等方面都是不平等的。這種不平等的關(guān)系也反映在戶籍制度中。從戰(zhàn)國開始，被稱為四民的“士、農(nóng)、工、商”等級體系便逐漸確立了。“士”是四民之首，歷代的官吏主要是從這個階層選拔出來的;“農(nóng)”是從事耕作的，當時被視為本業(yè)，其地位僅次于“士”;“工”、“商”則被看為是從末業(yè)，地位又更低一些。“士”雖然不能像勛戚貴族和現(xiàn)任官吏一樣享有種種政治特權(quán)，但也能享受減免賦役的優(yōu)待。晉至唐初，是最講究門閥士族等級的時期，門第高的往往易于得官，士人只要名載“黃籍”，便可免除賦役負擔，并可蔭庇他人。以后，不論唐代的不課戶，宋、元時期的形勢戶、官宦戶，明、清的紳戶等，實際上都享受某種法定和法外的特權(quán);元代雖然歧視儒士，但儒戶仍可得到蠲免科差的待遇。

軍民異籍

是中國封建社會戶籍制度的特點之一。戰(zhàn)國以前，服兵役是貴族的特權(quán)，這是他們升官晉爵和奪取更高地位的途徑，因此不肯輕許庶民進入軍隊。但其后，隨著戰(zhàn)爭規(guī)模的擴大，戰(zhàn)役的頻繁，需要大量補充兵員，逐漸實行了普遍征兵的制度。一般士兵不但隨時有傷亡的危險，而且生活艱苦，其地位逐漸淪于一般平民之下，許多人都想法逃避兵役。東漢末年以迄三國時期，軍戶逐漸從一般民戶中劃分出來。列入軍戶的人，不但本人終身為兵,而且子孫后代都有服軍役的義務(wù),不準改業(yè)，甚至婚嫁也限制在同類戶籍中進行。長期以來，軍戶被列為低賤的社會階層。 明代的戶口分為軍、 民、灶、匠四大類，關(guān)于拘查追捕逃軍的記載也特別多，反映出軍籍人戶的痛苦。至于北魏的鎮(zhèn)軍，西魏、北周的府兵，遼、金兩代的禮軍，金代的猛安、謀克，元代的蒙古軍及宿衛(wèi)軍，以至清代的滿、蒙、漢軍八旗，則是以統(tǒng)治氏族為主組成的鎮(zhèn)壓力量，其權(quán)利、義務(wù)當然與一般軍籍不同。正因為如此，更需要有特殊的軍籍(旗籍)戶口以進行管理。不論按社會身份、軍民職業(yè)抑或按民族區(qū)分的不同戶籍制度，都是封建社會等級制度和特定歷史時期社會政治情況的反映。

戶籍制度-各地新聞事件

1.上海

上海市政府近日公布的《持有〈上海市居住證〉人員申辦本市常住戶口試行辦法》的通知，立刻獲得中國各方輿論的高度評價，稱上海這一自1978年以來第四次戶籍制度改革，將引發(fā)全國連鎖效應(yīng)。

2.廣州

在2009年1月份，廣州市高層領(lǐng)導(dǎo)表示，將在花都、番禺試行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，實行以具有合法固定住所、穩(wěn)定職業(yè)或生活來源為基本條件的市內(nèi)戶口準入制。

3.社保改革

除此之外，備受關(guān)注的社保改革，公眾呼聲最高的“社會保險范圍全覆蓋”也與戶籍制度密切相關(guān)。

就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老……2009年，戶籍制度正成為社會力求變革、尋求機遇的一個突破口——通過戶籍制度改革，給地方引進人才和技術(shù)，激活地方經(jīng)濟;通過戶籍制度改革，促進創(chuàng)業(yè)和就業(yè);通過戶籍制度改革，解決“農(nóng)民工失業(yè)”的民生訴求。

戶籍制度-各方觀點

不能產(chǎn)生根本性的沖擊

無論是上海戶籍新政，還是國務(wù)院的“要求”，都不足以對戶籍制度產(chǎn)生根本性的沖擊。前者，被當作人才引進的獎品和工具;后者，雖是前所未有的舉措，但同樣屬于“政策杠桿”。

所謂“戶籍制度文化”，是長期戶籍制度之下社會權(quán)益的不合理所形成的觀念。農(nóng)村孩子生來就是農(nóng)村戶口，進了城的農(nóng)村居民是“跳了龍門”;即便是大城市與小城市之間也因著經(jīng)濟上的差距有著身份的差異。

比如引起媒體廣泛關(guān)注的“講上海話有沒有文化”的爭論中，一部分人所謂“燒香趕走和尚”的論調(diào)即是這類文化的代表。在一些人看來，城市原住民才是城市的主人，所有外來者則是客人?？腿瞬荒軗屃酥魅说娘埻?，更不能搶主人的頭銜“戶口”。如此觀點，凸顯了自大與自閉，而對以國際化大都市為目標的城市而言，是不利于發(fā)展的。

一直以來，中國許多經(jīng)濟發(fā)達的大城市被看成“改革開放前沿”，所謂改革開放，不僅是對外開放，還有對內(nèi)開放。對外尋找發(fā)展通道，對內(nèi)謀求合作機遇，而戶籍制度改革便是對內(nèi)開放的一種。如何調(diào)整戶籍制度下的利益格局，破除戶籍制度背后的地方保護壁壘，沖破傳統(tǒng)的“戶籍制度文化”，是2009年改革開放前沿城市的使命。

戶籍制度改革，不能只考慮精英

大家也應(yīng)該認識到，戶籍制度的改革有一個大的趨勢和一個大的方向是不可以逆勢而行的，戶籍制度的改革應(yīng)該是有助于人的解放和經(jīng)濟的發(fā)展，切實實現(xiàn)《憲法》賦予公民的權(quán)力。如果各地都自說自話，把各地戶口當成獎勵有才能人的獎品，把戶籍改革弄成是讓少數(shù)有能力的精英得到他們想得到的城市戶口，恐怕那和在戶籍制度上實現(xiàn)真正平等的全世界都認同的宗旨背道而馳了。

最優(yōu)社會流動需要解放戶籍桎梏

“人挪活、樹挪死”，然而以戶籍制度為桎梏的中國式流動，往往成為一種令人尷尬的身份迷失:從最初的“盲流”到“外來工”、“農(nóng)民工”，在工不工、農(nóng)不農(nóng)之間，始終連最基本的身份融入都無法做到，猶如成為一片無根的浮萍，改革開放三十多年以來，我們已經(jīng)親身感受了社會流動帶給我們的種種好處，但是具體在個體層面，這些流動的人員，卻一直默默忍受著不合理戶籍制度的束縛，而且也限制著社會流動的最優(yōu)化。

回顧中國人口流動的變遷，在人口流動的客觀需和不愿徹底放開的共同作用下，各地均陸續(xù)出臺了一些漸進的措施，設(shè)立門檻，在學(xué)歷上、個人技術(shù)能力上，實行了嚴格的規(guī)定，有條件地放開部分入戶的可能性，以鼓勵所謂合理的流動。但是多年下來，只有極少部分人享受到了這種政策，大部分人只有望洋興嘆的份，大量進入城市從事低端工種的人士，沒有學(xué)歷、沒有所謂的技術(shù)，但對當?shù)赝瑯幼鞒隽素暙I，卻只能徘徊在自由流動的邊緣，難以扎根城市。

其實，流動本無所謂合理不合理，“盲流”從來不是盲目流動，都是出于生存所迫，為了追求更好生活的理性選擇，同時，人們在流動中長見識、長才干的，流動使人們選擇最佳的就業(yè)機會，發(fā)揮自己的最高水平，有利于人力資源的優(yōu)化配置，因此流動的社會是一個快速發(fā)展、健康發(fā)展的社會。雖然流動確實需要占用個人的時間、社會的資財，要占用更多的管理資源，有人擔心這樣的流動，是盲目地流動，會對社會和個人造成影響。但是出于這樣考慮的制度，解決了“近憂”卻帶來了現(xiàn)在顯現(xiàn)出來的嚴重后果，況且，社會流動的背后，也有一雙“無形的手”在平衡著流動的科學(xué)、有序。

人口流動是社會發(fā)展的必然結(jié)果，有利于人才交流和勞動力資源配置和社會均衡發(fā)展?？焖俚慕?jīng)濟發(fā)展必然產(chǎn)生大量的人口流動，美國、澳大利亞以及我國香港等地都是世界上人口流動量大，人員遷徙最頻繁的國家和地區(qū)，同時也是經(jīng)濟高速發(fā)展之地。而再從社會學(xué)角度看，人口流動分為向上流動和向下流動，一個社會如果缺少這樣可上可下的流動，變成僵化的社會結(jié)構(gòu)，那么其危害性就是輕微的沖擊，都隨時可能導(dǎo)致這個社會結(jié)構(gòu)崩盤。順暢的人口流動能促進社會結(jié)構(gòu)的不斷地新陳代謝。

所以，解決了戶口弊端，充分實現(xiàn)社會自由流動，深化改革后的利益均衡分配，實現(xiàn)公民就業(yè)、教育、發(fā)展等等機會平等，才能實現(xiàn)和諧社會下的公平正義。